5. Rettferdig omstilling forutsetter grønn omfordeling

RETTFERDIGHET

Rettferdig omstilling forutsetter grønn omfordeling

Klimakrisen og klimapolitikk kan forsterke ulikhet som allerede finnes i samfunnet, dersom vi ikke tar hensyn til fordelingseffekter og jobber systematisk med å styrke omstillingsevnen. Den raske omstillingen vi skal gjennom, vil være enkel for noen og vanskelig for andre. Omstillingsevne kreverkompetanse og ressurser. Klimapolitikken må ta høyde for dette og bidra til å gjøre også sårbare grupper i stand til å håndtere omstillingen. For å kunne gjøre dette må vi ha mer kunnskap om hvordan kostnader og gevinster ved klimapolitikken fordeles, og negative fordelingseffekter må vurderes mer systematisk og møtes med tiltak for omfordeling. Sårbare grupper må særlig ivaretas. Offentlige myndigheter, i samspill med partene i arbeidslivet, må også ivareta arbeidstakeres interesser i særlig berørte sektorer og legge til rette for høy sysselsetting også i lavutslippssamfunnet. En sterkere omstillingsevne i samfunnet gir lavere omstillingskostnader for samfunnet som helhet.

Å ta hensyn til rettferdighet kan ikke forsinke omstillingen. Samtidig må omfordelingen være grønn i den forstand at omfordelingstiltak ikke må bremse omstillingstakten. Det kan være nødvendig å kompensere noen for et uønsket utfall av klimapolitikken. Dersom klimapolitikken gir raske endringer på områder hvor omstilling tar tid, slik som i omstilling av områder knyttet til hjørnestensbedrifter, kan dette gi store utfordringer. Kompensasjon og en mer gradvis innføring av politikk kan da gjøre omstillingen lettere, men også tregere. Kompensasjon kan redusere insentivene for nødvendig omstilling over tid og kan derfor ikke være permanent. I et lengre perspektiv kan slike virkemidler gi dårlig klimapolitikk og dårlig fordelingspolitikk, fordi de som får mest, vil være de som historisk sett har høyest utslipp. Kompensasjon bør brukes til å styrke omstillingsevnen, ikke for å bevare dagens situasjon. Offentlig støtte bør derfor i størst mulig grad vris mot teknologiutvikling og adferdsendring heller enn kompensasjon.

En klimapolitikk folk mener er rettferdig, vil styrke omstillingsviljen i samfunnet. Aksept for klimapolitikk er nært knyttet til hvor rettferdig politikken oppleves å være. I en undersøkelse foretatt i 19 av EUs medlemsland blir de største utfordringene knyttet til klimapolitikk vurdert å være risiko for lavere levestandard på grunn av høyere kostnader for energi og drivstoff og risiko for politisk ustabilitet. Studier har vist at det er systematiske forskjeller mellom nordmenns holdninger til klimapolitikk, mellom kvinner og menn, unge og gamle og mellom folk i byer og i bygder, og forskjellene har holdt seg svært stabile over tid. Jo mer konkret klimapolitikken blir, jo mer kan de politiske skillelinjene prege oppslutning om klimatiltak. Dette kan bidra til økt polarisering i klimadebatten. En klimapolitikk som tar hensyn til at vi har ulikt utgangspunkt og ulik motivasjon for omstilling, vil ha høyere sannsynlighet for å bli akseptert. Klimapolitiske tiltak og virkemidler kan også ta mer hensyn til forskjeller i kjønn, alder, klasse, utdanning og bosted for å gjøre det mulig å gjennomføre en så rask omstilling som mulig, og vi bør prøve ut virkemidler som kan påvirke normer og adferd. Manglende aksept kan utvikle seg til motstand som gjør det vanskelig å gjennomføre en stadig strengere klimapolitikk.

Kostnaden for omstillingen treffer ulike grupper ulikt. I Norge er det tett sammenheng mellom hvor mye enkeltpersoner tjener, og hvor mye klimagasser de slipper ut på individnivå. Grupper med høy inntekt har høyere utslipp, og samtidig bedre forutsetninger for å ta ny teknologi i bruk. Klimatiltak og -virkemidler er derfor ofte rettet mot å få denne gruppen til å ta grønnere valg. Jo mer utslipp du har jo mer betaler du i CO₂ -avgifter, og subsidier til elbil og energieffektivisering krever økonomi til å investere i slike løsninger. Lavinntektsfamilier har oftere utslipp mer i tråd med det et lavutslippssamfunn krever, og studier har vist at denne gruppen i flere land har redusert sine utslipp, mens utslipp i høyinntektsgrupper har økt. Dette kan reflektere at virkemidler som avgifter ofte vil merkes mye mer om man i utgangspunktet har lav inntekt. Klimatiltak og -virkemidler bør legge til rette for at også lavinntektsgruppene opplever å være en del av den positive delen av omstillingen. Hele befolkningen må tåle økt pris på utslipp. Da bør også alle deler av befolkningen oppleve å ha tilgang på fordeler som ulike støtteordninger kan gi. Subsidiering av fellesløsninger som kollektivtransport og bildeling krever ikke privatøkonomiske investeringer og vil gagne flere enn de som har råd til å investere.

Klimapolitikken må ta hensyn til at omstilling skal skje både i byer og distrikter. Det globale lavutslippssamfunnet er bygget opp av et mangfold av bærekraftige lokalsamfunn. Det er i disse lokalsamfunnene, både i bygder og byer, at omstillingen skjer. I kommuner og andre mindre lokalsamfunn er det ofte kort vei mellom befolkningen og beslutningstakere. Det kan bety at forutsetningene for omstilling kan være annerledes enn i større byer. For eksempel kan mindre forhold legge til rette for at mange tiltak for bærekraftig omstilling lett kan utvikles fra idé til virkelighet. Tiltak og gjennomføring av omstilling på nasjonalt og lokalt nivå må bygge på god dialog, lokal kunnskap, urfolkskunnskap og demokratiske prosesser, slik at goder og byrder av omstillingen fordeles. I lavutslippssamfunnet vil næringsstrukturen i Norge se annerledes ut enn den gjør i dag. Dette vil påvirke hvor det vil være tilgang på ulike jobber og hvilke jobber som oppleves som attraktive, og dermed også hvor folk velger å bosette seg. Videre påvirker omstillingstiltak ulike lokalsamfunn ulikt, basert på sosiale, sosioøkonomiske, økologiske og andre forhold. I lys av dette bør det vurderes mer målrettede tiltak som bidrar til omstilling både i by og bygd, og som sikrer at det er bærekraftige lokalsamfunn i hele Norge i lavutslippssamfunnet.

Gode arbeidsplasser er for mange en forutsetning for å leve gode liv, og et tillitsbasert arbeidsliv er et lim i det norske samfunnet. Dette gir partene i arbeidslivet en helt sentral rolle i omstillingen. Norsk samfunnsutvikling er preget av stabile arbeidsforhold og tillit mellom partene i arbeidslivet. Dette er kvaliteter vi må ta vare på.Den norske modellen er basert på et trepartssamarbeid, hvor staten og partene i arbeidslivet kommer sammen for å finne svar på store samfunnsutfordringer. I en omstilling hvor hele bransjer skal endres og mange nye arbeidsplasser skal skapes, bør dette brukes som en ressurs. Både ledelse og arbeidstakere på hver enkelt arbeidsplass bør engasjeres i omstillingsarbeid. Som deltaker i arbeidslivet kan man ha stor påvirkningskraft; man kan bidra til å se løsninger og ta initiativ til endring, for eksempel ved å påvirke bedriftens strategiske satsinger, at ny teknologi tas i bruk eller grønnere innkjøpsordninger. I dag er dette i liten grad utnyttet. Grønne tariffavtaler som for eksempel kan ta ut verdiøkning i arbeidstidsreduksjon heller enn i lønnsvekst, og samarbeid om klimabudsjetter på arbeidsplassen har blitt foreslått som metoder for å løfte partssamarbeidet inn i klimaomstillingsarbeidet på en mer forpliktende måte.

For å sikre en rettferdig omstilling må vi tenke bredere enn på fordelingsmessige konsekvenser av klimapolitikken. Vi bør også vurdere om prosesser for medvirkning sikrer at alle stemmer blir hørt. Også omstilling til noe bedre kan være krevende.Selv om et lavutslippssamfunn skal tilby befolkningen minst like gode forutsetninger som i dag for å leve gode liv, kan omstillingen gi dyptgripende endringer for noen, og endring er krevende for mange. Norge er et solid demokrati med gode prosesser for involvering av berørte parter, men det er systematiske forskjeller i hvem som er med og påvirker politikken. De som deltar mindre, har også jevnt over mindre tillit til demokratiske prosesser. Politiske institusjoner på alle nivåer må derfor gjøre mer for å involvere de gruppene som tradisjonelt ikke deltar i de offentlige prosessene. Vi må ta særskilte hensyn til Norges urbefolkning, slik også internasjonale konvensjoner forplikter oss til. Det er relevant å vurdere om klimaomstilling krever prosesser som i enda større grad enn i dag åpner for medvirkning fra alle deler av samfunnet. Bedre prosesser for medvirkning kan i tillegg til å skape bedre klimapolitikk bidra til økt aksept.Det kan være hensiktsmessig å prøve ut ulike tiltak med å involvere befolkningen på nye måter i omstillingen til lavutslippssamfunnet, gjerne på lokalt nivå. Ulike former for deltakende demokrati har blitt forsøkt i andre land og bør utforskes også i Norge. Omstillingen vil ikke bli friksjonsfri, og av den grunn er det viktig at beslutningsprosessene rundt viktige vedtak oppleves som åpne, involverende og legitime.

Klimapolitikken må være kostnadseffektiv, men den må også vurderes i lys av politiske og sosiale barrierer dersom utslipp skal kuttes permanent. Omstillingen må gjennomføres så kostnadseffektivt som mulig, men det er viktig å ta hensyn til alle omstillingskostnader, erkjenne at kostnaden for omstillingen er mer enn summen av kostnadene for enkelttiltak, og at kostnadene på lang sikt kan være annerledes enn om man vurderer de kortsiktige kostnadene og nytteeffektene. Tradisjonelt har kostnadene ved klimapolitikken blitt vurdert tiltak for tiltak. På samfunnsnivå kan vurderingen av hvilke tiltak som bør gjennomføres, være en annen når man legger til grunn målet om å fjerne de aller fleste utslippene av klimagasser for godt innen 2050, enn en vurdering basert på kostnaden knyttet til det enkelte tiltak.

Virkemidler for å redusere utslipp har ulik funksjon og ulike fordeler og ulemper. Når teknologi er moden og alternativene til en utslippsintensiv aktivitet er godt kjent, er prising av utslipp et effektivt verktøy. Alternativer, for eksempel til fossilbasert privatbilisme, er imidlertid lettere tilgjengelig for mennesker med høy inntekt, bosatt i byer. Derfor vil virkemiddelet kunne ha urettferdige virkninger. Mange har tatt til orde for at inntekten fra en CO₂-skatt betales tilbake til folket (ofte kalt «karbonskatt til fordeling»). Det kan øke oppslutningen om klimapolitikken og samtidig ha positive fordelingseffekter. Å øremerke midler fra avgifter til miljøtiltak har også vist seg å gi større oppslutning om avgifter. Samtidig må øremerking av avgifter avveies mot ulemper i form av blant annet redusert handlingsrom for politiske prioriteringer. Direkte regulering av utslipp og støtte til omstilling blant bedrifter og i befolkningen har gjerne oppslutning blant velgere, men kan øke risikoen for at det investeres i løsninger som viser seg å ikke være verken hensiktsmessige eller lønnsomme. Ulike støtteordninger, for eksempel til energieffektivisering, vil gjerne være mer tilgjengelige for de med større ressurser, og kan derfor også ha urettferdige virkninger. Likevel har de en viktig funksjon ved at de bidrar til at ny teknologi tas i bruk.

Hverken prising av utslipp eller andre virkemidler vil være tilstrekkelig alene. IPCC, IEA og OECD viser til at effekten ofte blir størst om virkemidler innføres på en måte hvor de utfyller hverandre. En helhetlig politikkpakke som gir synlige gevinster i tillegg til byrder, kan gjøre det lettere å skape aksept for til dels upopulære tiltak. I Norge er byvekstavtalene og forsøk med bygdevekstavtaler eksempler på slike politiske pakker. Vi må bli flinkere på å analysere og bruke kombinasjoner av ulike virkemidler og tiltak, for å vurdere den faktiske samfunnsøkonomiske kostnaden og det reelle langsiktige potensialet for utslippsreduksjoner, samt hvordan de bidrar til omstilling av samfunnet. Det vil være nødvendig å prøve ut og høste erfaringer, både med teknologi og virkemiddelbruk, for å oppnå store og varige utslippsreduksjoner.

Spørsmål

5A) Hvordan styrker vi best aksept for klimapolitikk og omstillingsevne og -vilje i samfunnet?

5B) Kan en mer målrettet virkemiddelbruk og/eller helhetlige politiske pakker bidra til å fremme aksept for klimapolitikk og mobilisere folk til å endre adferd?

5C) På hvilken måte kan trepartssamarbeidet brukes mer aktivt i omstillingen av samfunnet?

5D) Hvordan kan vi unngå regionale forskjeller i overgangen til lavutslippssamfunnet?

5E) På hvilken måte kan vi legge til rette for bedre prosesser for involvering og medvirkning i klimapolitikken?

Gi innspill

Utdyping av begreper

Karbonskatt til fordeling: viser til et forslag der inntektene fra avgifter på utslipp av klimagasser eller avgift på produksjon av fossile brennstoff skal føres direkte tilbake til befolkningen. Hensikten er å øke oppslutning om å øke de relative prisene på fossile brennstoff raskest mulig.

Deltakende demokrati: uttrykket viser til alternative former for involvering og medvirkning i et demokratisk system. Hensikten er å la de som påvirkes av politiske beslutninger få anledning til å uttrykke sine preferanser og påvirke politikken i en eller annen form før avgjørelsen tas, også mellom valg. Målet er at folkelig deltakelse skal gi bedre beslutninger, og at en inkluderende prosess skal gi en beslutning mer legitimitet, og dermed gjøre det lettere å få gjennomført politikken. De fleste etablerte demokratier har innslag av både deltakende og representativt demokrati, men det er den representative prosessen som dominerer de fleste politiske beslutningene.

Grønne tariffavtaler: ofte definert som tariffavtaler som har inkludert bestemmelser med sikte på å redusere utslipp eller bedre miljøtilstand fra en organisasjons aktivitet. Kan også omfatte bestemmelser som fordeler konsekvensene av tiltakene som skal føre til reduserte utslipp fra organisasjonens aktivitet.