2. Klimapolitikken må fremme helhetlig omstilling, ikke begrenses til enkelttiltak

Å fjerne de aller fleste utslipp for godt forutsetter en helhetlig omstilling av samfunnet. Når klimagassutslippene skal reduseres til nær null i alle samfunnssektorer, vil det påvirke måten vi både produserer og forbruker på – kort sagt, hvordan vi lever livene våre. Noen forandringer vil vi merke lite til. Andre vil gi oss nye muligheter for økt livskvalitet, verdiskaping eller næringsutvikling. På flere områder vil vi også måtte gjennomgå utfordrende endringer, og veie ulike samfunnsmål mot hverandre.

Denne omstillingen krever en mer langsiktig og strategisk tilnærming enn vi har hatt i klimapolitikken til nå. De siste tre tiårene har klimapolitikken siktet mot å redusere utslippene med en gitt prosent på kort sikt. Målene har dessuten åpnet for at utslippsreduksjonene kunne skje i andre land. Dette har gitt fleksibilitet til å velge å redusere, beholde eller til og med øke utslippene i hver enkelt sektor, til tross for relativt ambisiøse klimamål. På denne måten har Norge nådd de klimamålene vi har forpliktet oss til internasjonalt, samtidig som norske utslipp bare har blitt redusert med 4,2 pst. fra 1990 til 2020.  Tiltak og virkemidler har ofte blitt vurdert enkeltvis, ut fra hvilke utslipp som er lettest eller billigst å fjerne. For at de neste tre tiårene skal ta oss til lavutslippssamfunnet, må vi tenke annerledes. Da må politikk og beslutninger på alle områder – ikke bare de som vanligvis defineres som klimapolitikk – ta utgangspunkt i at de aller fleste utslippene skal fjernes. Det må defineres tydelige mål som legger rammer både for politiske prosesser på alle nivåer og for private investeringsbeslutninger, og som sikrer at det er sammenheng mellom langsiktig retning og kortsiktige mål i perioden frem mot 2050. Med dagens klimapolitikk til 2030 skal Norges utslippsforpliktelser nås sammen med EU. Siden norske utslippsreduksjoner på mange områder er dyrere enn i mange andre land, kan dette resultere i at mye av utslippsreduksjonene og omstillingen i Norge vil komme det siste tiåret frem mot 2050. Dette kan gi en svært krevende, brå og dyr omstilling. Mål som gir en noe raskere utslippsreduksjon på veien frem mot 2050, kan være hensiktsmessig for å spre omstillingen over en lengre periode og gi større sikkerhet for at det langsiktige målet nås. Utvalget merker seg at regjeringen har satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030 som et delmål på veien mot netto nullutslipp og lavutslippssamfunnet. Regjeringen viser til at hensikten med omstillingsmålet er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet.

En måte å definere mål og veivalg for de enkelte sektorene på, kan være gjennom sektorvise veikart for omstilling. Flere sektorer har allerede utviklet veikart med ulik status og detaljeringsgrad. For at slike veikart skal bidra til å gi omstillingen kraft og retning, bør fremtidige versjoner utformes med utgangspunkt i en helhetlig strategi som legger overordnede mål og rammer for planene i hver enkelt sektor. Det er nødvendig både for å definere det overordnede ambisjonsnivået og for å sikre at sektorplanene er innbyrdes konsistente når det gjelder ressursbehov og prioriteringer – for eksempel slik at ikke flere sektorer planlegger å basere sin omstilling på de samme kraft- eller bioressursene, eller på begrenset arbeidskraft og statlige tilskudd. En helhetlig strategi er også nødvendig for å gjøre tydelige prioriteringer og veivalg der det er nødvendig. Slike veikart kan også utarbeides i dialog mellom næringer og myndigheter. Regjeringens forslag om klimapartnerskap med næringslivet kan være et skritt i denne retningen, og bidra til å identifisere helhetlige løsninger som gir en troverdig retning mot lavutslippssamfunnet for hver enkelt sektor. Utvalget vil se nærmere på hvordan sektorvise veikart kan videreutvikles og forankres i en helhetlig strategi, blant annet ved å studere erfaringer fra våre naboland.

Fordi omstillingen griper inn i de fleste samfunnsområder, må klimapolitikken ses i sammenheng med andre mål. Klimapolitikken har ikke som hovedformål å oppnå rettferdig fordeling, bevaring av naturmangfold eller verdiskaping og næringsutvikling. Men målene i klimapolitikken må oppnås parallelt med en rekke andre samfunnsmål, blant annet de som kommer til uttrykk i FNs bærekraftsmål. En helhetlig politikk for å nå lavutslippssamfunnet må systematisk utnytte mulighetene omstillingen gir til å styrke andre mål og avverge negative konsekvenser, for eksempel knyttet til rettferdig fordeling, bevaring av naturmangfold og bærekraftig verdiskaping. Det svenske klimarådet har foreslått en systematisk vurdering av andre samfunnsmål i lys av klimamålene, og en liknende vurdering kan være nyttig i Norge. Der målkonflikter ikke kan unngås, må det gjøres tydelige avveininger og valg for å oppnå nødvendig aksept. For å kunne se ulike mål i sammenheng på denne måten, bør klimapolitikken utformes gjennom en helhetlig tilnærming der tiltak og virkemidler vurderes samlet, ikke enkeltvis. Dette er i tråd med EUs tilnærming til klimapolitikken under EUs grønne giv.

Skal alle deler av samfunnet mobiliseres til å bidra i omstillingen, må klimapolitikken legge troverdige rammer. Vi har alle en rolle i omstillingen til et lavutslippssamfunn, og hver enkelt av oss vil berøres både som arbeidstakere, forbrukere og samfunnsborgere. Næringslivet og finansmarkedene spiller en viktig rolle i å finansiere nødvendige investeringer. Offentlige myndigheter er avgjørende for å akselerere omstillingen både gjennom offentlige infrastrukturinvesteringer, økonomisk støtte, avgifter, regulering og annen tilrettelegging. Samtidig kan ikke hele omstillingen finansieres med offentlige midler. En viktig oppgave for klimapolitikken er derfor å etablere troverdige rammer som gir riktige langsiktige signaler til næringsliv og finansmarkeder. Hvis det er troverdig at den politiske virkemiddelbruken gradvis kommer til å styrkes, vil det påvirke dagens investeringsbeslutninger og prioriteringer i privat sektor på en måte som forsterker og bygger opp under den offentlige innsatsen. Troverdighet bygges blant annet gjennom viljen til å stå bak klimapolitiske målsettinger og tiltak også når de møter motstand fra sterke interessegrupper, og gjennom beslutningssystemer som systematisk prioriterer klimahensyn. Det er også naturlig å vurdere om en form for regelfesting av klimapolitikken kan støtte opp om den langsiktige troverdigheten til politikken, slik den såkalte «handlingsregelen» har gjort for budsjettpolitikken.

Vi påvirkes av normer og verdier. Vår atferd som samfunnsborgere, forbrukere, velgere og arbeidstakere påvirker utslippene, og det er våre holdninger og handlinger i ulike samfunnsroller som i sum gir omstilling. Miljøvennlig atferd på individnivå kan ikke løse klimautfordringene alene, men offentlige myndigheter kan heller ikke løse problemet uten at vi som individer og samfunn støtter opp under politikken. Hvis lavutslippssamfunnet oppfattes som et ønsket mål for flertallet, vil det også være enklere å akseptere at veien dit nødvendigvis betyr endringer.

Det norske samfunnet har stor omstillingsevne, men det trengs også omstillingsvilje. Høyt kvalifisert arbeidskraft, robuste institusjoner, store naturressurser, lav ulikhet, et godt organisert arbeidsliv gjennom trepartssamarbeidet og et godt utbygd velferdssamfunn som gir støtte til de som rammes negativt av omstilling, er alle viktige elementer i samfunnets omstillingsevne. Disse kvalitetene må bevares og styrkes. Kompetansen til å håndtere endringer og kunnskapen til å gjennomføre endringene må være tilgjengelig.

Norge har historisk vært gjennom mange store omstillinger. Omstillingene har vært viktige i samfunnsutviklingen, og mange mennesker har blitt berørt. I ettertid har de fleste av omstillingene blitt sett på som vellykkede, selv om prosessen kan ha vært krevende for dem som har blitt berørt. Et eksempel på en stor omstilling er kvinners økte deltakelse i arbeidslivet og økt barnehagedekning, som har omformet fundamentale samfunnsinstitusjoner, endret normer og bidratt til økonomisk vekst og økt velferd. Også teknologiske nyvinninger har gitt omstilling som har gått raskt og som har påvirket mange næringer og mange arbeidsplasser. Utbyggingen av vannkraften, og senere olje- og gassindustrien, har skapt store endringer i næringsstruktur og sysselsetting. Datamaskiner, internett og mobiltelefoni har gitt behov for ny kompetanse og ført til at noen arbeidsplasser ikke lenger finnes, mens mange nye har oppstått. Nye digitale verktøy og nye forretningsmodeller har gjort noen yrker overflødige, men har samtidig skapt nye arbeidsplasser. De siste årene har koronapandemien vist at store og raske endringer i både arbeidsliv, sosial atferd og personlig livsstil er mulig i en situasjon der slike endringer forstås og aksepteres som nødvendige.

Omstillingen til lavutslippssamfunnet kan likevel gi særlige utfordringer. For at vi skal nå klimamålene innen 2050, må omstillingen skje raskt, og mye må skje allerede i tiåret frem mot 2030. Omstillingen må drives frem av politiske tiltak, i samspill med endringer i næringsliv, personlige holdninger og samfunnet for øvrig. Det forutsetter stor omstillingsvilje på alle nivåer. Det nylig etablerte rådet for rettferdig omstilling kan være et bidrag til å støtte opp om dette. FNs klimapanel peker på at sterke økonomiske og politiske interesser knyttet til eksisterende næringsstruktur kan vanskeliggjøre omstillingen. Ingen sektorer eller næringer kan unntas i omstillingen. Derfor er det viktig å utforme klimapolitikken på en måte som styrker omstillingsviljen i samfunnet. Omstillingen vil kreve at ny teknologi utvikles og tas i bruk, men også nye virkemidler og nye former for politisk styring og offentlig-privat samarbeid. Det må systematisk bygges ny kunnskap som gjør det mulig å justere kursen underveis, samtidig som det også må trekkes på eksisterende erfaringer med omstilling, tradisjonell kunnskap og urfolkskunnskap. Sivilsamfunnet har en viktig rolle både som pådriver og korrektiv, og flest mulig samfunnsaktører må trekkes aktivt med i både politikkutforming og -gjennomføring.

Les mer

• David Victor, Frank Geels og Simon Sharpe. Accelerating the low carbon transition. 2019
• Sveriges klimapolitiske råd. Rapport 2022
• Meld. St. 13 (2020-2021). Klimaplan for 2021-2030
• Meld. St. 2 (2021–2022). Revidert nasjonalbudsjett 2022