10. Beslutningssystemene i dag legger ikke tilstrekkelig til rette for den omstillingen vi skal gjennom

BESLUTNINGSSYSTEM

Beslutningssystemene i dag legger ikke til rette for den omstillingen vi skal gjennom

Beslutningssystemene må være bedre tilpasset målet om en helhetlig omstilling av samfunnet. Gode beslutningssystemer sikrer stabilitet, åpenhet og forutsigbarhet, men gir samtidig fleksibilitet til å håndtere uforutsette hendelser og tilpasse seg en ny utvikling. De bidrar også til å gi politikken legitimitet ved å sikre at berørte interesser blir hørt. Norge har et sterkt demokrati, men det kan stilles spørsmål ved om vi i dag har gode nok prosedyrer for å sikre at klimapolitikken blir en ramme rundt all politikk på en troverdig måte. Vi må se nærmere på om offentlig forvaltning er riktig organisert for å håndtere de komplekse og sektorovergripende problemstillingene som omstillingen vil reise. Klima- og miljøkonsekvenser må systematisk vurderes og vektlegges i alle beslutningsprosesser, ikke bare de som vanligvis defineres som klimapolitikk. For eksempel er transport- og arealplanlegging vesentlig for hvilke utslipp vi binder oss opp til langt fram i tid. Målet om et samfunn hvor vi forflytter oss mest mulig effektivt med minst mulig utslipp og inngrep i naturen, bør ligge til grunn for transport- og arealpolitikken, og dette må legge sterkere føringer for konkrete vurderinger i transportpolitikken.

En mer tverrgående behandling av klimasaker i Norge vil også styrke vårt utbytte av klimasamarbeidet med EU. EUutformermye av den klima- og miljøpolitikken som vi iverksetter i Norge. Den sektorovergripende tilnærmingen som EU har utviklet under den grønne given er verken tilpasset EØS-avtalen eller måten norsk forvaltning er bygget opp på. Deler av regelverket under den grønne given vil ikke være EØS-relevant, men også dette regelverket vil gripe inn i det regelverket som er EØS-relevant. I Norge er forvaltningen og prosessen for vurdering av EØS-saker knyttet til ulike sektorer i økonomien. En organisering som trekker mer på erfaringene fra EU, kan hjelpe oss å forstå helheten i et forslag på et tidlig tidspunkt, få til en god prosess for forankring av politikken nasjonalt og styrke vår kapasitet til å være en del av EUs arbeid.

Vi kan ikke lage en detaljert plan mot 2050, men vi må ha en troverdig strategi som gir retning. For å mobilisere alle krefter i samfunnet, er det viktig å gi tydelige og troverdige signaler om hvor vi er på vei. Folk og bedrifter må føle trygghet i at de ikke er alene i å omstille seg, for eksempel gjennom strategiske satsninger, utdannings- eller arbeidsvalg. En politikk som står seg over tid vil også bidra til at folk fortsetter å ha tillit til de demokratiske systemene. Samtidig må en lavutslippsstrategi også åpne for innovasjon og læring, både i teknologi- og politikkutvikling, ettersom beslutningstakere, hverken i privat eller offentlig sektor, i dag har full oversikt over hvordan vi best fjerner alle utslipp av klimagasser innen 2050. En måte å forene disse hensynene på er å legge en plan for hvordan politikken trappes opp over tid. For eksempel kan en tverrpolitisk enighet om en forutsigbar opptrapping av karbonprisen øke investeringsviljen og redusere risikoen for feilinvesteringer. Med en generell, forpliktende opptrappingsplan for klimapolitikken, kan man signalisere hvordan også andre virkemidler kan gjøres mer restriktive over tid. For eksempel kan forurensningsloven brukes for å skjerpe krav over tid. Oljefyring ble faset ut i Norge ved at et fremtidig forbud ble signalisert i god tid før forbudet skulle tre i kraft, og støtteordninger ble innført i en overgangsfase. En generell opptrappingsplan bør baseres på et tett samarbeid med partene i arbeidslivet. Politikken må være fleksibel nok til å møte skiftende utfordringer og omstendigheter i en usikker verden. Vi bør derfor planlegge for ulike scenarioer, og stressteste etablert politikk mot omstillingen til et lavutslippssamfunn. Samtidig vil det være mange endringer vi kan gjøre som vil være fornuftige uavhengig av hvordan verden rundt oss utvikler seg. Mer effektiv energibruk, ivaretagelse av naturens karbonlagre, og en mer sirkulær materialbruk er eksempler på dette.

Vi må ha bedre kunnskap, og gjøre det lettere for folk å forstå, om vi er på vei mot et lavutslippssamfunn. Til nå har utslippene i Norge nesten ikke har gått ned siden 1990, men vi har oppfylt våre internasjonale klimaforpliktelser. For de fleste høres det ut som en selvmotsigelse, men mye av måloppnåelsen er gjennomført ved at vi har kjøpt kvoter for utslippsreduksjoner i andre land. Det er heller ikke lett å forstå hvor vi er på vei. Utslippsreduksjoner kan komme gradvis, for eksempel ved at flere og flere velger å kjøre elbiler, men vi kan også få store reduksjoner i utslippene på kort tid ved at ny teknologi tas i bruk for store punktutslipp. Disse er ikke alltid lett å forutse, og vil ikke nødvendigvis fanges opp av myndighetenes utslippsfremskrivninger. Det må bli lettere å forstå om den helhetlige samfunnsutviklingen går i retning av et lavutslippssamfunn. Vi bør derfor vurdere indikatorer som måler om vi er på vei til et samfunn med en mer sirkulær økonomi med lavere ressursbruk, godt naturmangfold og hvor de aller fleste klimagassutslipp er på vei til å fjernes for godt. Dette krever at vi jobber mer med å holde regnskap over ressurser, naturverdier, økosystemtjenester og utslipp. Vi har antakelig heller ikke gode nok rutiner for å vurdere og rapportere de faktiske klimakonsekvensene og sosiale konsekvensene av allerede gjennomførte tiltak som påvirker utslipp av klimagasser. Dette utgjør også et demokratisk problem. Det fører til mangler i kunnskapsgrunnlaget som politikerne baserer sine beslutninger på, og det gjør det vanskeligere for velgerne å holde politikere ansvarlig når de skal vurdere innsatsen deres, både i lokale og nasjonale valg.Utvalget ønsker å legge til rette for en bedre forståelse av klimapolitikken ved blant annet å rydde i og klargjøre sentrale begreper. Mange europeiske land har valgt å innføre uavhengige klimaråd som skal følge opp omstillingen ved å jevnlig rapportere om framgang mot målsetningene, og foreslå nye tiltak. Det bør også bli enklere for offentligheten å forstå bedrifters framgang i klimaomstillingen. Det har blitt foreslått at bedrifter bør ha en generell informasjonsplikt om deres miljøfotavtrykk som er lett tilgjengelig for offentligheten.

Vi må få til et bedre samspill mellom kommuner, fylkeskommuner og det nasjonale nivået i klimapolitikken. Vi må legge til rette for at beslutningsprosesser på lokalt nivå i større grad reflekterer klima- og miljøhensyn, og at samarbeidet mellom stat, fylkeskommune og kommune styrkes. Byer og kommuner har en viktig rolle i omstillingen til et lavutslippssamfunn og har ansvar for mange viktige deler av omstillingen som avfallshåndtering, kollektivtransport, arealpolitikk og transportplanlegging. Nye klimaløsninger kan testes ut på lokalt og regionalt nivå, og byer og kommuner tar viktige beslutninger om for eksempel arealforvaltning som kan ha stor betydning for utviklingen i utslipp og opptak av klimagasser for hele Norge. Oslo kommune har på eget initiativ gjennomført mange tiltak som også kan gi ringvirkninger for hele landet og utover landegrensene, for eksempel satsing på utslippsfri kollektivtransport og utslippsfrie byggeplasser. Videre må man på lokalt så vel som på nasjonalt nivå sikre reell medvirkning i alle beslutningsprosesser. Det er på lokale arenaer slik som i bygda, bydelen eller borettslaget at folk har mest rom til å påvirke og ta initiativ til grønn omstilling. Samtidig kan noen byer og kommuner mangle institusjonell kapasitet og kompetanse, eller de har ikke myndighet til å fatte vanskelige, men nødvendige beslutninger. For eksempel kan målet om å redusere arealbruksendringer være krevende for en kommune som ønsker å tiltrekke seg næringsliv og nye innbyggere. Dermed oppstår det en målkonflikt mellom nasjonale klimamål og arealbruk i kommuner. Det kan vurderes om det i større grad bør innføres generelle føringer for klimaarbeid lokalt samtidig som politikken tar hensyn til ulike behov og forutsetninger i ulike deler av Norge. Arealpolitikken kan tilpasses slik at plan- og bygningsloven i større grad blir et styringsredskap for den klimaomstillingen samfunnet skal gjennom fremover. I tillegg bør offentlige myndigheter på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå få bedre redskap for klimaledelse, som klimabudsjetter og klimaregnskap for sine virksomheter og anskaffelsesregler som stimulerer til grønne anskaffelser. Regionale myndigheter bør i større grad få myndighet til å utvikle løsninger for ombruk og gjenbruk lokalt.

Samspillet mellom stat og marked er sentralt for klimapolitikken. Politikken må mobilisere kraften som ligger i privat sektor. Utslipp av klimagasser er et resultat av et stort antall små og store beslutninger som tas hver dag av bedrifter, enkeltpersoner og offentlige institusjoner. I en markedsøkonomi er det finansmarkedenes oppgave å kanalisere kapital til investeringer. På dette området har det skjedd svært mye de siste årene, med utvikling av rapporteringsstandarder for klimarisiko, mange investorer som kanaliserer sine investeringer i grønn retning og økt oppmerksomhet om sammenhengen mellom klimarisiko og finansiell stabilitet fra tilsynsmyndighetenes side. En viktig side ved klimapolitikken er hvordan det tas hensyn til klimaomstilling i investeringsbeslutninger i privat sektor. Myndigheter bør også legge til rette for mer samarbeid med privat sektor for å finne nye løsninger på krevende utslippskutt.

Det norske styringssystemet for klima må videreutvikles, basert på Norges erfaring og tradisjon med styring av samfunnet. Mange land har innført ulike former for styringssystem som skal bidra til å omstille samfunnet til et lavutslippssamfunn. Målene med et styringssystem kan være flere: Sikre større forutsigbarhet og folkelig forankring av klimapolitikken, bidra til kontinuerlig øking i ambisjon og gjennomføring av klimapolitikken, og å få frem så mange gode ideer som mulig. Norge har så langt utviklet et mindre omfattende styringssystem for klima enn mange andre europeiske land. Det kan være mange grunner til det. Norge har høy grad av tillit i samfunnet, og mange løsninger på store samfunnsutfordringer har blitt etablert som brede politiske forlik eller gjennom trepartssamarbeidet hvor partene i arbeidslivet har blitt enige om løsninger. Mange andre europeiske land har en mer rettslig tradisjon enn Norge hvor lovverket i større grad legger rammer for styringen av samfunnet. Norge bør bygge videre på de styrkene og erfaringene vi har, men samtidig jobbe for å utvikle systemer som sikrer at vi styrer i riktig retning. Det innebærer blant annet å utnytte potensialet som ligger i det norske trepartssamarbeidet på en bedre måte. I Norge har vi også hatt stor suksess med å etablere en handlingsregel for finanspolitikken. Det kan være nyttig å vurdere om det er mulig å etablere en egnet «handlingsregel» for klimapolitikken. Vi bør også være åpne for å lære av andre lands erfaringer for eksempel knyttet til regelmessige eksterne råd om klimapolitikken, og vurdere om slike løsninger kan passe i en norsk kontekst.

Spørsmål

10A) Politiske prioriteringer i ulike sektorer kan stå i motstrid til hverandre, er det gode grep man kan ta for å i større grad sikre samsvar og koordinering, på kommunalt, fylkeskommunalt og nasjonalt nivå?

10B) Hvilken rolle kan kommuner og fylkeskommuner spille i omstillingen gjennom de ansvarsområdene de har (for eksempel avfallshåndtering og kollektivtransport)?

10C) Hvordan kan man sikre at nasjonale mål i klimapolitikken nås samtidig som kommunal selvråderett ivaretas, for eksempel knyttet til en bærekraftig arealpolitikk?

10D) Hvordan kan det bli lettere for politikere å binde seg til masten i klimapolitikken? Kan en form for «handlingsregel» for klimapolitikken være nyttig, og hvordan kunne den i så fall utformes?

10E) Vi bør styrke befolkningens mulighet til å følge opp myndighetenes klimastrategier. Ville etableringen av et klimaråd fungere i norsk kontekst?

Gi innspill

Utdyping av begreper

EØS-relevant: regelverk fra EU som blir definert som at de faller innenfor de politikkområder som er innlemmet i EØS-avtalen.

Punktutslipp: utslipp som stammer fra ett eller få steder (som for eksempel fabrikkpipe). I motsetning til punktutslipp, brukes «diffuse kilder» som begrep for forurensning som kommer fra mange små kilder (for eksempel fra biler, avløp fra husholdninger, eller forurensning fra produkter eller avfall).

Sektorprinsipp: innebærer at inndelingen av statsforvaltningen er ordnet i samsvar med statsrådenes definerte ansvarsområder. Det forstås gjerne slik at når det etableres virksomhet, bevilges midler, iverksettes tiltak og organiseres oppfølging som berører flere statsråders ansvarsområder, er det likevel en enkelt statsråd som skal ha ansvaret for dette overfor Stortinget.

Styringssystem for klima: en måte å organisere myndighetenes arbeid med klima, ofte etablert gjennom nasjonale klimalover.