Utdanningsforbundet viser til utvalget som skal vurdere dagens generalistkommunesystem og levere sin utredning i form av en NOU og takker for muligheten til å komme med innspill til utvalgets arbeid.
Med 190.000 medlemmer er Utdanningsforbundet Norges nest største fagorganisasjon og den desidert største i utdanningssystemet. Våre medlemmer er ansatt i alle deler av utdanningsfeltet, fra barnehage, faglig- og administrativt støttesystem, grunnskolen og videregående opplæring, til universitet og høgskolesektoren.
Retten til en tilpasset og likeverdig opplæring i en inkluderende skole for alle, er et nasjonalt mål og et overordnet prinsipp som dekker alle sider ved opplæringen. Likeverdig opplæring handler om å gi alle like muligheter til opplæring uavhengig av for eksempel evner, bosted, familiens utdanning eller hjemmets økonomi. Barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagers innhold og oppgaver skal sikre at alle barn får et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet.
For innbyggere er nærhet til tjenester som skole og barnehage viktig, ettersom det er lokalt forankrede utdanningsinstitusjoner og møteplasser, som kan bidra til meningsfulle fellesskap preget av inkludering, respekt, toleranse og tillit. Utvalgets oppdrag med å gjennomgå dagens generalistkommunesystem, er derfor av stor betydning for barn og unge, og Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte.
Overordnet sett har vårt innspill som utgangspunkt at eventuelle endringer i generalistkommunesystemet, ikke må svekke rettigheter til barn og elever og ikke må redusere likeverdigheten i tjenestetilbudet til innbyggerne.
Innledende kommentarer
I mandatet blir utvalget blant annet gitt i oppdrag å vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn. En viktig forutsetning for at alle kommuner skal kunne tilby de samme oppgavene og ha det samme ansvaret, er at de økonomiske forutsetningene er likeverdige for kommunene.
Et enhetlig finansieringssystem gir mulighet for nasjonal utjevning av inntekter og kompensasjon for ulikheter i utgiftsbehov ut fra mål om likeverdige tjenester over hele landet. Utdanningsforbundet viser i denne forbindelse til at Inntektssystemutvalget i NOU 2022: 10 “Inntektssystemet for kommunene” tydelig understreker at hensynet til likeverdige tjenester må tillegges høyere vekt i utformingen av inntektssystemet enn i dag. Utvalget peker videre på at dette innebærer større grad av utjevning mellom kommuner. Utdanningsforbundet støtter utvalget i at en høy grad av utjevning mellom kommunene er en nødvendig forutsetning for å bevare generalistkommuneprinsippet.
Utdanningsforbundet vil også understreke behovet for et godt lag rundt barn, unge og voksne i utdanning, som sammen ivaretar deres faglige, sosiale, fysiske og psykiske behov på en god måte. Førstelinjetjenesten er i denne sammenheng sentral. Sammen med profesjonsfelleskapet på skolen, utgjør det spesialpedagogiske, helsefaglige og sosialpedagogiske tilbudet i barnehagen og skolen et viktig lag rundt barna og elevene. Alle disse aktørene må virke sammen på en måte som skaper god samordning og godt samarbeid med skolene og barnehagene. Ved å plassere fagkompetanse på ulike forvaltningsnivåer eller at ikke alle kommuner har det samme tilbudet, er det en stor risiko for kontakten fagpersonene har med barn, unge og voksne i utdanningssystemet begrenses.
Utdanningsforbundet vil derfor framheve betydningen av at utvalget ikke ser på barnehage og skole isolert, men som en integrert del av et bredt spekter av de kommunale oppgavene som skal løses.
Nasjonale mål og kommunal oppgaveløsning
Utdanningsforbundet viser til at det i utvalgets mandat, kort blir omtalt at kommuner lever i et spenningsfelt mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. Vi mener at det er viktig for utvalget å gå nærmere inn i dette temaet i sin utredning, da det er et viktig premiss for vurderingen av generalistkommunesystemet.
En viktig del av en slik drøfting er vurderingene som blir gjort i NOU 2016:4 Ny kommunelov, hvor det blant annet understrekes at det er generelt bred enighet om verdiene som ligger til grunn for det kommunale selvstyret, kommunenes ulike roller, og at kommunalt selvstyre har en egenverdi samtidig som kommunene er et instrument for staten i gjennomføringen av statlig politikk.
Det har over lang tid har vært et prinsipp at kommunene skal utøve sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer som er gitt i lov. Etter Utdanningsforbundets oppfatning betyr ikke dette å sette rammer rundt det lokale handlingsrommet på enkelte områder, men at kommunene er ansvarlige for gjennomføringen av opplæringen og for bestemmelsene i nasjonalt regelverk ivaretas lokalt. I Meld. St. nr. 12 (2011-2012) Stat og kommune – styring og samspel, blir det blant annet vist til at siden kommunene løser viktige velferdsoppgaver på vegne av staten, må staten sette premisser for den kommunale virksomheten. Spørsmålet om statlig styring vil ikke dreie seg om staten skal styre, men om hvordan den skal styre.
Vi mener også at utvalget grundig bør drøfte forholdet mellom nasjonal og lokal styring i sammenheng med det som er kjente utfordringer med rammestyring av kommunene som overordnet styringsprinsipp. I NOU 2005:18, Fordeling, forenkling, forbedring, peker Borge-utvalget på flere kjente svakheter ved rammestyring. Ifølge utvalget vil rammestyring skape aksept for forskjeller mellom kommunene i kvaliteten på kommunale tjenester. I tillegg kan rammestyring føre til et uklart politisk ansvarsforhold mellom staten og kommunene.
Om kvalitet i tjenestene
Utvalget skal ifølge mandatet fremskaffe et helhetlig kunnskapsgrunnlag om det norske generalistkommunesystemets virkemåte, og utviklingen av dette den senere tid.
Diskusjonen om generalistkommunesystemet bør videreføres eller ikke, er ofte koblet på en beskrivelse av at mange kommuner mangler viktig kompetanse og at kvaliteten på sentrale velferdstjenester er for svak. Vi mener at en slik problembeskrivelse bør utfordres og nyanseres av utvalget. Blant annet kan manglende kompetanse vel så gjerne skyldes svake krav og forventninger i nasjonale lovverk, eller at arbeidsgiver lokalt ikke i tilstrekkelig grad etterstreber å bruke alle tilgjengelige virkemidler for å tiltrekke seg nødvendig kompetanse.
Situasjonen i skolesektoren kan brukes som eksempel. Lærernes kompetanse har stor betydning for elevens læring. I dagens lovverk er det et unntak i opplæringsloven fra kravet om at man må ha godkjent lærerutdanning for å bli ansatt i undervisningsstilling. Arbeidsgiver har gjennom loven fått stort tolkningsrom i å definere hva som er «tilsvarende pedagogisk kompetanse». Denne paragrafen er ment som en nødløsning dersom kommunene ikke får tak i lærere med lærerutdanning. I dag blir denne unntaksbestemmelsen i en del kommuner brukt som en «normalordning», og som en helt relevant og akseptabel vei til lærerjobb Det har ført til at skolene ansetter personer i undervisningsstillinger, som ikke har lærerutdanning. Om lag 16 000 årsverk i grunnskolen og videregående opplæring ble i fjor utført av lærere som manglet lærerutdanning. Det tilsvarer rundt 24.500 personer. Det er betydelige variasjoner mellom kommuner i graden av ukvalifiserte i undervisningsstillinger.
På den ene siden, blir det pekt på at det er vanskelig i noen kommuner og regioner å få tak i lærere med godkjent lærerutdanning. Samtidig skyldes det også svak regulering fra nasjonale myndigheter, som åpner opp for at arbeidsgiver relativt enkelt kan ansette personer uten lærerutdanning i undervisningsstillinger. Dette bidrar til store variasjoner mellom kommuner i graden av ukvalifiserte i lærerstillinger, som igjen brukes som ett av flere eksempler på at det er utfordrende med generalistkommunesystemet.
Utdanningsforbundet mener derfor at det er viktig at utvalget diskuterer og vurderer i hvilken grad svakere nasjonal styring i lov- og regelverk er en viktig årsak til kvalitetsforskjeller mellom kommunene, og ikke nødvendigvis generalistkommunesystemet i seg selv.
Som en fortsettelse av dette, er Utdanningsforbundet opptatt av at når kvalitet i den kommunale tjenesteytingen skal beskrives og vurderes må det ikke legges til grunn en snever og instrumentell forståelse for vurdering av kvalitet. Kvalitet i opplæringen blir i offentligheten i alt for stor grad knyttet til skåre på nasjonale prøver eller internasjonale undersøkelser, som PISA eller TIMSS. En slik tilnærming til kvalitetsbegrepet i utdanning, vil sektoren i liten grad kjenne seg igjen i. Dette står i motsetning til en vurdering av kvalitet som vektlegger, danning og grunnleggende verdier i samfunnet. Utdanningsforbundet mener at begreper som kvalitet og resultater må koples til hele læreplanverket, inkludert generell del, og ikke bare til kompetansemålene for fag.
Oppgavedifferensiering og interkommunalt samarbeid
Kommunene og fylkeskommunene har et bredt oppgaveansvar for tjenesteytende oppgaver og for utviklingsoppgaver. Oppgavebredden anses som en viktig forutsetning for kommunenes og fylkeskommunenes politiske rolle, gjennom den muligheten det gir til å avveie oppgaver mot hverandre.
Legitimiteten til generalistkommuneprinsippet er blant annet avhengig av i hvilken grad de demokratiske funksjonene blir ivaretatt. Det er et sentralt demokratisk prinsipp at innbyggernes stemme skal ha lik verdi. Generalistkommuneprinsippet legger til rette for at innbyggernes stemmegivning og det lokale selvstyret omfatter de samme oppgavene og tjenestene i alle kommuner.
I diskusjoner om alternativer til generalistkommunene, er det vanlig å peke på oppgavedifferensiering og interkommunalt samarbeid og mange kommuner gir uttrykk for at de er helt avhengige av interkommunalt samarbeid for å få løst oppgavene på en tilfredsstillende måte. Utdanningsforbundets erfaringer er at interkommunalt samarbeid kan være utfordrende fordi et slikt samarbeid fører til mer kompleks forvaltning, svekket demokrati og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til interkommunalt samarbeid. Manglende medbestemmelse er en annen erfaring.
I utdanningssektoren, har det tidligere blitt vurdert å flytte ansvaret for videregående opplæring fra fylkeskommunene til noen utvalgte større kommuner, blant annet i Meld. St. 14 ((2014-2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Utdanningsforbundet støttet ikke forslaget og mente at det var viktig at fylkeskommunene fortsatt har forvaltningsansvaret for videregående opplæring. Dette ble blant annet begrunnet i at store utdanningsregioner med et tilstrekkelig elevgrunnlag, mange skoler og bred kompetanse vil bevare en rasjonell, tilgjengelig og likeverdig tilbudsstruktur av videregående opplæring.
Vi pekte videre på at videregående opplæring er svært kompleks, spesielt når det gjelder de yrkesfaglige programområdene. Veldig få kommuner vil ha kapasitet til å bygge opp et tilstrekkelig faglig og administrativt støtteapparat.
Videregående opplæring handler også om mange ulike opplæringsløp, og i særlig grad gjelder det yrkesfagene. Yrkesfaglig videregående opplæring er avhengig av et utbredt samarbeid med et mangfoldig arbeidsliv som speiler bredden av opplæringstilbudet. Selv i ganske store kommuner vil arbeidslivet være for smalt til at det kan tilfredsstille behov for et slikt samarbeid. Allerede i dag er det for få søkere til mange av opplæringsløpene. Kommunal overtakelse av videregående opplæring vil derfor kunne føre til færre opplæringstilbud og slikt snevre inn valgmulighetene for elevene og ikke svare på det brede framtidige kompetansebehovet i samfunnet.
Vi mente også at det blir vanskeligere å opprettholde tilbud om videregående opplæring i distriktene, dersom kommuner får anledning til å ta over og drive de billigste tilbudene av videregående opplæring som befinner seg i byene. Grunnlaget for drift av mange tilbud om videregående opplæring i distriktene er at fylkeskommunen kan vurdere økonomien av alle tilbud under ett. Dessuten kan de gjennom organisering av tilbudsstrukturen i hele fylkeskommunen i noen grad styre søkningen til slike tilbud.
Utdanningsforbundet er også opptatt av at interkommunalt samarbeid kan bli en utbredt løsning ved økt grad av oppgavedifferensiering. En utfordring er å gjøre dette samarbeidet forpliktende for de som deltar. Et uforpliktende samarbeid vil kunne føre til et mer ustabilt tjenestetilbud der et tilbud det ene året ikke nødvendigvis eksisterer det neste året.
Demokrati og medbestemmelse har lang tradisjon i det norske arbeidslivet og avtaletillitsvalgte har en helt sentral rolle i dette gjennom partssamarbeidet i den enkelte virksomhet. Reell medbestemmelse og aktiv involvering av tillitsvalgte er derfor viktige demokratiske funksjoner. I utvalgets drøftinger av alternativer til dagens generalistkommunesystem blir det viktig å vurdere nøye hvilke deltakelseskanaler som da skal erstatte dagens ordninger. I en slik drøfting mener Utdanningsforbundet at det er naturlig å trekke inn lokalt partssamarbeid og medbestemmelse på arbeidsplassnivå.
I Hovedavtalen i KS er det tatt inn en bestemmelse om at samarbeid og medbestemmelse gjelder uavhengig av kommuners og fylkeskommuners valg av organisasjonsform. Samtidig tyder erfaringer med interkommunalt samarbeid, deriblant samkommunemodell, på at medbestemmelsen her har blitt tydelig svekket.
Avsluttende kommentarer
Kvaliteten på tjenestene kan variere stort etter økonomiske rammebetingelser og andre lokale ressurser den enkelte kommune har til rådighet. Kravet om et likeverdig opplæringstilbud er eksempelvis et grunnleggende prinsipp for både barnehagen og skolen. Alle barn og elever skal ha tilgang til tjenester av like god kvalitet, og tjenestene skal være tilpasset den enkeltes behov, uavhengig av bosted. Dette grunnleggende prinsippet blir utfordret av betydelige kommunale forskjeller i rammebetingelsene.
Det er en god del små kommuner, målt i innbyggertall, som på ulike områder oppgir at de ikke har tilstrekkelig tilgang på kompetanse. Dette skyldes i første rekke at kommunene har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø. Videre er det en utfordring at kommunene er for små til å fylle stillinger innenfor ett ansvarsområde og dermed har vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere. Det er også en del kommuner som peker på mangel på økonomiske ressurser i kommunen og vanskeligheter med å holde på kompetanse. Flere små kommuner kan derfor i framtiden i økende grad ha utfordringer med å fylle rollen som generalistkommune som følge av fortsatt nedgang i folketallet, og en økende andel eldre og færre i yrkesaktiv alder.
Vi har i dette innspillet pekt på at disse utfordringene ikke nødvendigvis løses gjennom oppgavedifferensiering eller økt bruk av interkommunalt samarbeid, men at det blir viktig for utvalget å drøfte på hvilken måte den statlige styringen gjennom lov, finansieringssystem og andre virkemidler kan bidra til å møte disse utfordringene.
Store samfunnsoppgaver i årene som kommer vil være utfordrende for kommunesektoren. Dette fordi det er krevende områder som griper inn i det meste av kommunal virksomhet, og som krever betydelig kompetanse og kapasitet. Digitalisering, klima og miljø, beredskap og håndtering av pandemier samt bosetting av en stor strøm med flyktninger er alle eksempler på slike store samfunnsoppgaver.
Utdanningsforbundet er derfor samlet sett positive til at det blir gjort en grundig gjennomgang av dagens generalistkommunesystem. Samtidig er vi bekymret for at dette systemet blir erstattet av et system der staten gjennom lovgivning fastlegger en differensiert ansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner eller statlige forvaltningsorganer. Vi mener at barn, elever og voksnes rett til et likeverdig opplæringstilbud vil bli utfordret med slike løsninger, samtidig som vi mener at det innebærer en risiko for at demokratisk kontroll og etterlevelse av medbestemmelse og partssamarbeid vil bli svekket.