Torkil Sandsund
Frilans teaterregissør
1.1 Eit grunnleggjande skilje: matproduksjon og samfunnsoppdrag
Ei sentral utfordring i norsk landbrukspolitikk er at det ikkje alltid blir skilt tydeleg nok mellom landbrukets primæroppgåve og dei samfunnsoppdraga landbruket er forventa å bere. Landbrukets primæroppgåve er å produsere mat og sikre eit økonomisk grunnlag for dei som driv næringa. Samstundes har Stortinget formulert breiare mål for jordbrukspolitikken: matsikkerheit og beredskap, landbruk over heile landet, auka verdiskaping og berekraftig produksjon med lågare utslepp.
Desse måla går ut over den enkelte bondes bedriftsøkonomi. Når kostnaden ved slike samfunnsmål ikkje blir eksplisitt synleggjord og prissett, oppstår det ein risiko for at dei i praksis blir finansierte indirekte gjennom effektiviseringspress, tekniske justeringar i inntektsmodellar, auka risiko for den enkelte produsent og høg arbeidsbelastning. Dette er etter mitt syn ikkje primært eit fordelingsproblem, men eit styringsproblem.
1.2 Effektivitet i normalår er ikkje det same som robustheit i krise
Dei siste tiåra har utviklinga i jordbruket vore prega av auka produktivitet, færre årsverk, større einingar og meir kapitalintensiv drift. Dette har gitt høgare produksjon per arbeidstime og styrkt effektiviteten i normalår. Samstundes er det eit ope spørsmål om denne utviklinga har styrkt eller svekt beredskapen.
Mandatet til utvalet opnar etter mi vurdering for å stille nettopp dette spørsmålet: Gir eit system som er optimalisert for effektivitet i stabile tider også høg robustheit i krise? Svaret er ikkje opplagt. Høg gjeldsgrad, stor kapitalbinding, sentralisering, avhengigheit av importert kraftfôr, kunstgjødsel, såvarer og energi kan gi høg effektivitet i fredstid, men auke den strukturelle sårbarheita i møte med geopolitisk uro, energiknappheit, svikt i internasjonal handel eller andre kriser.
1.3 Normering og modellrisiko
Ein annan sentral utfordring er at tekniske styringsverktøy, særleg normeringspremissar og produktivitetsføresetnader, kan få store strukturverknader utan at dei alltid blir diskuterte som styringsval. Dersom modellane systematisk legg til grunn framtidig effektivisering, kan dette føre til at arbeidsbelastning blir undervurdert, risiko blir flytta frå fellesskap til produsent, og strukturelle endringar skjer raskare enn det overordna måla tilseier.
Dette kan skape det ein kan kalle modellrisiko: eit gap mellom dei politiske måla Stortinget har sett, og den faktiske utviklinga i næringa. Det avgjerande spørsmålet er då ikkje om normering er rett eller gale i seg sjølv, men om styringsverktøya samla sett bidreg til å nå mål om beredskap, sjølvforsyning, distriktsforankring og sosial berekraft.
1.4 Moglegheita i eit breiare beredskapsperspektiv
Samtidig ligg det ei viktig moglegheit i mandatet. Utvalet kan sjå matsystemet som meir enn eit volum- og inntektssystem. Eit utvida beredskapsperspektiv opnar for å vurdere i kva grad systemet fremjar lokal ressursautonomi, reduserer strukturell importavhengigheit og opprettheld operativ produksjonskapasitet i heile landet.
I dette perspektivet blir jord, biologisk mangfald, beitegrunnlag, lokal foredling, lagring og geografisk spreidd produksjon ikkje berre sektorpolitiske omsyn, men delar av samfunnets realkapital og operative beredskap.
1.5 Dilemmaet mellom volum og produksjonsevne
Det norske matsystemet står etter mitt syn i eit sentralt dilemma: Skal styringa framleis primært premiere volum, effektivitet og produksjon per arbeidstime, eller bør ho i større grad premiere jordas langsiktige produksjonsevne, redusert importavhengigheit, lokal ressursbruk og robustheit?
Dette er ikkje eit spørsmål om å avvise eksisterande struktur, men om å erkjenne at ulike mål kan krevje ulike verkemiddel. Det kan vere fullt mogleg at eit system som er godt tilpassa bulkproduksjon i normalår, ikkje er det same systemet som best byggjer beredskap og langsiktig robustheit.
Tiltak 1: Etablere ei to-spors tilnærming i landbrukspolitikken
Eg vil tilrå at ein skil mellom to komplementære spor i vidare utvikling av landbruket.
Det første sporet bør vere stabilisering av eksisterande produksjonsapparat. Dette inneber å sikre reell avkasting på arbeid og kapital, synleggjere kapitalkostnad og risiko, og leggje til rette for reduksjon av systemisk gjeldsrisiko. Målet er å redusere sårbarheita i eit kapitalintensivt produksjonsapparat som allereie finst, og som framleis vil vere viktig for matforsyninga i normalår.
Det andre sporet bør vere utvikling av eit avgrensa realkapital- og beredskapsspor. Dette sporet bør i større grad verdsetje jordoppbygging, lokal ressursbruk og kretsløp, redusert importavhengigheit og geografisk spreidd produksjon. Produksjon basert på lokale kretsløp, til dømes grovfôr, beite og organisk gjødsel, kan redusere sårbarheita knytt til importerte innsatsfaktorar og styrkje produksjonsevna over tid.
Ei slik to-spors tilnærming vil ikkje vere eit oppgjer med dagens landbruk, men eit forsøk på å handtere ulike mål med meir presise verkemiddel.
Tiltak 2: Utvikle eit pilotbasert beredskapsspor utanfor jordbruksavtalesystemet
Eit realkapital- og beredskapsspor bør etter mi vurdering utviklast som eit tilleggslag utanfor jordbruksavtalesystemet. Grunnen er at jordbruksavtalen i hovudsak er innretta mot pris, volum og inntektsdanning, medan eit beredskapsspor har eit anna føremål: å styrkje nasjonal realkapital, redusere importavhengigheit og byggje produksjonsevne over tid.
Eit slikt spor kan organiserast som eit pilotprosjekt med frivillig deltaking, standardiserte kontraktar, låg rapporteringsbyrde og uavhengig evaluering. Dette vil gi rom for læring og justering utan å undergrave stabiliteten i eksisterande ordningar.
Tiltak 3: Etablere eit Realkapitalfond for Matberedskap
Som konkret operasjonalisering vil eg tilrå at det blir greidd ut eit Nasjonalt Realkapitalfond for Matberedskap. Fondet bør ikkje vere ei generell støtteordning for volumproduksjon, men eit verkemiddel for å byggje biologisk og operativ realkapital som del av totalberedskapen.
Eit slikt fond kan ha som formål å:
styrkje jordas langsiktige produksjonsevne
redusere importavhengigheit av innsatsfaktorar
fremje ressursbasert og kretsløpsorientert drift
bidra til geografisk spreidd produksjon
styrkje operativ produksjons-, lager- og foredlingskapasitet basert på lokale ressursar
styrke landbruket og bygdene økonomisk, sosialt, kulturellt
Fondet kan organiserast som eit statleg forvaltningsorgan med særskilde fullmakter og få, standardiserte verkemiddel. Desse kan mellom anna vere:
langsiktige lån til jordforbetring, grovfôr- og beitebaserte system, sirkulære næringsløysingar, relevant teknologi og lokal foredling/logistikk
tidsavgrensa realkapital-kontraktar med avgrensa rapportering og stikkprøvekontroll, verdsette og vektlegge kulturelle og sosiale sider ved landbruket.
Poenget er ikkje å skape eit nytt byråkrati, men å etablere ein institusjon som kan forvalte biologisk realkapital på same måte som ein i andre sektorar forvaltar fysisk infrastruktur som del av nasjonal beredskap.
Tiltak 4: Bruke offentleg sektor meir aktivt som stabil etterspurnadsaktør
Offentleg sektor er den største einskilde innkjøparen i norsk økonomi. Dette gir eit stort potensial for å styrkje beredskapen gjennom meir målretta innkjøp av mat basert på lokale ressursar. Offentlege institusjonar som skular, barnehagar, helse- og omsorgstenester og forsvarsstruktur er alle avhengige av stabil matforsyning, også i krisesituasjonar.
Ved å leggje til rette for større bruk av lokalt produserte varer i normalsituasjonar, kan ein oppretthalde produksjonskapasitet, logistikk og kompetanse som også er operative i kriser. Samstundes kan reduksjon av svinn i offentlege innkjøp frigjere økonomisk handlingsrom til meir robuste innkjøpsløysingar utan å auke budsjettrammene.
Dette krev ikkje nødvendigvis eit oppgjer med anskaffingsreglane, men det kan vere behov for å vurdere korleis beredskapsomsyn, leveringsrobustheit og lokal ressursforankring kan integrerast betre i innkjøpssystemet.
Tiltak 5: Utvikle ei breiare verdivurdering av matsystemet
Til slutt vil eg peike på behovet for eit breiare verdisyn i vurderinga av landbruket. I dagens budsjettsystem blir utgifter til jordbruk i stor grad førte som løpande kostnader, medan langsiktige verdiar som jordoppbygging, beredskapsevne og distriktsrobustheit i liten grad blir synleggjorde som kapitalbygging.
Det bør vurderast å utvikle ei breiare verdivurderingsramme som, i tillegg til marknadsverdi, også inkluderer:
beredskapsverdi
naturkapital
sosial og kulturell verdi
systemrobustheit
Ei slik tilnærming vil ikkje erstatte økonomiske analysar, men supplere dei. Ho kan gjere det lettare å sjå samanhengen mellom Stortingets mål og dei verkemidla som faktisk formar utviklinga.
3.1 Mandatet opnar for meir enn sektorjustering
Etter mi vurdering opnar mandatet for meir enn justering av einskildordningar. Mandatet legg til grunn ei systemtilnærming der helse, klima, natur, sjølvforsyning, beredskap og inntekt skal vurderast samla. Det inneber at utvalet også kan drøfte dei styringspremissane som i dag ligg under verkemidla, mellom anna effektiviseringslogikk, normering, sentralisering og innsatsfaktoravhengigheit.
Det underliggjande spørsmålet i mandatet kan etter mi vurdering formulerast slik:
Kan Noreg halde fram med eit matsystem bygd på effektivisering, global handel og teknisk produktivitetsvekst – og samstundes nå mål om helse, natur, klima, beredskap og sjølvforsyning?
Utvalet er sett ned fordi svaret ikkje lenger er sjølvsagt.
3.2 Relevansen av beredskap i lys av totalberedskap
Arbeidet med totalberedskap har synleggjort at robustheit ikkje berre handlar om lager og logistikk, men om produksjonsevne i seg sjølv. Jord, biologisk mangfald, beitegrunnlag, lokal ressursautonomi, foredlingskapasitet og lagring bør i større grad forståast som delar av nasjonal realkapital.
Dersom måla om sjølvforsyning, distriktsrobustheit og redusert sårbarheit skal takast på alvor, kan det vere nødvendig å utvikle institusjonelle rammer som forvaltar denne kapitalen langsiktig.
3.3 Balanserekneskap og samfunnsøkonomisk forståing
Eit gjennomgåande spørsmål er korleis staten forstår og verdset landbrukets bidrag til samfunnet. Når investeringar i forsvar, energi og infrastruktur blir forstått som kapitalbygging, men tiltak som styrkjer jordhelse og produksjonsevne blir forstått som løpande kostnad, kan ein undervurdere den langsiktige verdien av slike tiltak.
Å sjå jord og biologisk produksjonsevne som nasjonal realkapital inneber ikkje nødvendigvis å endre dei formelle budsjettreglane, men å klargjere kva slags verdiar som faktisk blir bygde gjennom bestemte verkemiddel. Dette kan styrkje samanhengen mellom overordna mål og praktisk styring.
3.4 Avgrensing og avsluttande vurdering
Dette innspelet avgrensar seg til den landbaserte delen av matsystemet og særleg til spørsmål om styringslogikk og beredskap. Eg ønskjer ikkje med dette å setje konvensjonell og regenerativ drift opp som absolutte motsetnader. Poenget er heller at ulike mål kan krevje ulike verkemiddel, og at eit system som er godt tilpassa effektiv produksjon i normalår ikkje nødvendigvis er tilstrekkeleg for å byggje robustheit og produksjonsevne over tid.
Etter mi vurdering ligg det innanfor utvalets mandat å drøfte:
om dagens styringslogikk er tilpassa dei måla Stortinget har sett
om beredskap og sjølvforsyning krev eit breiare sett av verkemiddel
om staten i større grad bør forstå jord og biologisk produksjonsevne som realkapital og beredskap.
om eit styrka heilskapleg fokus på bygdene si økonomiske, sosiale og kulturelle bæreevne, kan gje oss grunnlag for reetablering av matproduserende bygdemiljø og dermed også auka matforsyning og beredskap.
Eit slikt perspektiv vil ikkje vere eit oppgjer med eksisterande landbrukspolitikk, men ei mogleg justering av styringspremiss i lys av endra tryggleiks- og risikobilete,.