Kjernekraftutvalget

Kjernekraftutvalget

Energidepartementet oppnevnte 21. juni 2024 et utvalg som skal utrede kjernekraft som en mulig kraftkilde i Norge. Målet er en bred gjennomgang og vurdering av ulike sider ved en eventuell fremtidig etablering av kjernekraft i Norge.

Utvalget er satt sammen av personer med en bred ekspertise og erfaring fra ulike fagfelt, og ledes av tidligere CICERO-direktør Kristin Halvorsen.

Kjernekraftutvalget legger frem sin utredning til Energidepartementet den 8. april 2026.

Sammendrag og oversikt over utvalgets rapport

Hvorfor diskuterer vi kjernekraft i Norge?

Norge har behov for mer kraft med lave klimagassutslipp framover, men det er usikkert hvor mye. Vi trenger utslippsfri kraft for å redusere utslippene fra transport, og fra industri- og olje- og gassvirksomhet. Samtidig er det forventninger om at digitalisering og utvikling av ny industri framover vil øke kraftforbruket.

Det norske kraftsystemet har i over hundre år vært dominert av vannkraften. Vi har potensialer for å bygge ut mer vindkraft og solkraft på land, og å øke vannkraftproduksjonen. Norge har store potensialer for utbygging av vindkraft også til havs, men her er utbyggingen bare så vidt i gang. Likevel er det usikkert hvor mye produksjonen kan øke. Utbyggingen av vindkraft på land har møtt motstand og nesten stoppet opp de siste årene, og det er ikke utsikter til utbygging av mye solkraft eller nye vannkraftverk framover. De første havvindprosjektene trenger støtte, og det er usikkert hvor dyr utbyggingen blir.

Samtidig har kjernekraft blitt mer aktuelt i mange land de siste årene, både på grunn av behovet for å bytte ut kull- og gasskraftverk med utslippsfri kraft, og på grunn av utvikling av nye typer kjernekraftverk. Særlig er små modulære reaktorer (SMR-er) lansert som en ny løsning som kan bli både sikrere og billigere enn tradisjonelle storskala kjernekraftverk. Dette har gitt ny interesse for kjernekraft, også i Norge. Mange er likevel skeptiske til kjernekraft. Historien viser at kjernekraftulykker er sjeldne, men kan gi svært alvorlige, omfattende og langvarige konsekvenser. Og mange kjernekraftverk som er bygd de siste årene, har blitt forsinket og mye dyrere enn antatt på forhånd.

Mot denne bakgrunnen utnevnte regjeringen kjernekraftutvalget for å samle oppdatert kunnskap om kjernekraft og vurdere fordeler og ulemper med kjernekraft i Norge. Utvalget skulle også vurdere:

Utvalget har bestått av eksperter på mange ulike fagområder som er viktige for en helhetlig vurdering av kjernekraft: Fysikk og kjemi, teknologi, økonomi, juss, etikk og samfunnsfag. Ingen er eksperter på alt. Gjennom et arbeid som har foregått i ett og et halvt år, i 22 møter og med innlegg fra norske og internasjonale fagmiljøer, har utvalget lært sammen og diskutert seg fram til en omfattende rapport og vurderinger og anbefalinger som utvalget stiller seg enstemmig bak.

Her gir vi en oversikt over noen av problemstillingene utvalget drøfter i rapporten, og begrunner utvalgets to hovedanbefalinger som er

1) at Norge ikke starter en prosess med sikte på å etablere kjernekraft i Norge nå, og

2) at vi bygger opp kompetanse som gjør at det kan bli enklere og raskere å starte en slik prosess i framtiden, hvis vi ønsker det.

Vi viser også til hvor i rapporten man kan lese mer om de ulike temaene.

Hva er og hvordan fungerer egentlig et kjernekraftverk?

For å vurdere kjernekraft i Norge og hva som skal til, er det nyttig å vite hvordan kjernekraftverk fungerer. Et kjernekraftverk kan bestå av en eller flere reaktorer. En reaktor er en gigantisk vannkoker der spalting (fisjon) av atomer i uran frigjør store mengder energi som produserer damp. På samme måte som i kull- og gasskraftverk, ledes dampen gjennom turbiner som produserer elektrisitet. Det er altså brenselet, uran, og måten dampen produseres på, som er forskjellen mellom kjernekraftverk og andre såkalte varmekraftverk. Og det som gjør kjernekraft spesielt i forhold til all annen kraftproduksjon, er at uranet, som brukes som brensel, er radioaktivt. Det er tre prosesser som må kontrolleres for at kjernekraftproduksjon skal være sikkert: Kjedereaksjonen i reaktoren må kontrolleres for at det ikke skal utvikles for mye varme, reaktoren må kjøles kontinuerlig, og radioaktiviteten fra prosessen må ikke slippe ut.

Uranet som brukes i de fleste kjernekraftverkene som er i drift i verden i dag, utvinnes fra bakken før det raffineres og anrikes til brensel med passende kvalitet. Deretter monteres det i brenselsstaver før det settes inn i kjernekraftreaktoren. Når brenselet er brukt og tas ut av reaktoren etter 1–2 år, er det mer radioaktivt enn når det settes inn, og det produserer fortsatt mye varme. Brukt brensel må derfor kjøles og oppbevares trygt i lang tid og gjennom flere steg der radioaktiveten avtar gradvis.

Avfallshåndteringen, og særlig oppbevaringen av brukt brensel, er en stor utfordring. Brukt brensel avgir skadelig stråling i tusenvis av år. Det er derfor internasjonal enighet om at brukt brensel må deponeres trygt i 100 000 år, på rundt 500 meters dyp og i stabilt fjell. Finland er det eneste landet i verden som har ferdigstilt et slikt deponi, ONKALO, som etter planen skal tas i bruk i løpet av 2026. Brukt brensel utgjør bare en liten del av det radioaktive materialet som må håndteres. På grunn av radioaktiviteten er det en omfattende og kostbar prosess å avvikle et kjernekraftverk, såkalt dekommisjonering. Dekommisjonering innebærer å fjerne og håndtere radioaktivt materiale trygt, rive anlegget og gjøre tomten tilgjengelig for ny virksomhet, en prosess som kan ta 20 år eller mer.

I Del III (kapittel 3-6) i NOU-en forklarer vi sammenhengen mellom stråling og helseeffekter, hvordan kjernekraft virker og hvordan brenselet må behandles fra gruve til kraftverk og fra kraftverk til deponi, for at det ikke skal volde skade på mennesker og miljø. Vi beskriver også ulike kjernekraftteknologier, hvordan teknologi, størrelse og design har utviklet seg siden de første kjernekraftverkene ble bygd på 1950-tallet, og hva som er gjengs teknologi i dag.

Kostnadene for både storskala og småskala reaktorer er høye i dag, og SMR-er er ikke kommersialisert.

Mye av diskusjonen om kjernekraft i Norge har dreid seg om små modulære reaktorer (SMR-er). Det er over hunder ulike SMR-modeller på tegnebrettet. Mens den siste storskala reaktoren som ble bygd i Finland, hadde en kapasitet på 1600 MW, er SMR-modellene typisk fra 50–300 MW, noen opp til 500 MW. De SMR-ene som synes aktuelle for Norge og er under planlegging i f.eks. Sverige, Canada og Storbritannia, bygger på kjent og utbredt kjernekraftteknologi (lavanriket uran og lettvann som kjølemedium). Ambisjonen til de som utvikler SMR-er, er at de skal bli billigere fordi de kan bygges mer effektivt med moduler som kan produserer i en fabrikk. Tradisjonelle reaktorer er så store, at de må bygges på tomta der de skal ligge. For at SMR-er skal bli billigere, må modulene også kunne standardiseres, og da må det bygges mange av samme modell. Det ligger det foreløpig ikke an til, og ingen fabrikker er etablert ennå. Derfor er det ennå veldig usikkert hvor billige SMR-er vil bli.

Det jobbes også med å gjøre storskala reaktorer billigere gjennom modularisering, og det drives forskning og utvikling på nye kjernekraftteknologier, AMR-er (Avanserte Modulære Reaktorer). AMR-er bruker andre typer brensel og kjølemedier. Slik forskning har foregått i årevis, og det er per nå umulig å spå hvilke teknologier som eventuelt vil lykkes.

Status for nye teknologier og forventet utvikling framover, også når det gjelder kostnader, for ulike reaktormodeller og teknologier beskrives i Del III (kapittel 7 og 8). Utvalget har også fått utarbeidet en ekstern rapport om status for kjernekraft internasjonalt som er publisert som et eget digitalt vedlegg.

Fordeler og ulemper med kjernekraft

En stor fordel med kjernekraft er at den gjør det mulig å produsere mye og stabil utslippsfri kraft på et lite areal over en lang periode. Dagens kjernekraftverk planlegges for å produsere i 60 år eller mer. Kjernekraften er ikke væravhengig slik vind- og solkraft er. Den kan produsere jevnt og trutt, og når den må stenge for jevnlig vedlikehold og brenselsbytte, kan det gjøres i perioder med lavt forbruk og lave priser. Kjernekraft har også egenskaper som er gunstige for driften av kraftsystemet og -nettet, som må balanseres til enhver tid.

Ulempene med kjernekraft er knyttet til at ulykker kan ha store konsekvenser og som gjør det nødvendig med svært strenge sikkerhetskrav som gjelder spesielt for kjernekraft. De innebærer for eksempel spesielle krav til deler og materialer som brukes i reaktoren og bygningen rundt, og at f.eks. alle koblinger, ventiler og sveisinger må sjekkes ekstra nøye under bygging. I tillegg må myndighetene også sjekke at byggingen og materialene oppfyller kravene underveis, og det må de ha nok folk med tilstrekkelig ekspertise til å gjøre. Gjennom byggeprosessen, må myndighetene gjennomføre inspeksjoner, gi godkjenninger og tillatelser til at byggingen kan fortsette. Alt må dokumenteres nøye. I byggeperioden må anlegget også passes godt på, og det er strenge krav til rapportering av hendelser, og til vakthold og til beredskap rundt anlegget. Politi, brann-, rednings- og helsevesen må øve og være forberedt på hendelser som kan skje. Alle må læres opp i hva en atomhendelse kan innebære.

Sikkerhetskravene medvirker altså til at kostnadene blir høye, men det spiller også inn at kjernekraft er megaprosjekter, med et omfang og en kompleksitet som gjør at de tar lang tid å bygge, og ofte har vært utsatt for forsinkelser og kostnadsoverskridelser. Siden hvert prosjekt er stort med store investeringskostnader, og byggeperioden lang, slik at lånerentene løper i en lang periode før kraftverket får inntekter fra markedet, er forsinkelser svært kostbare. Utbygging ved hjelp av SMR-er tar også lang tid, men modularisering og standardisering kan gi større kostnadskontroll og inntekter fra den første reaktoren tidligere.  

Selv om de strenge kravene til sikkerhet gjør at risikoen for ulykker og radioaktivt utslipp er svært lav, kan man aldri være helt sikker på at ulykker ikke skjer. Prinsippet for sikring av kjernekraftverk heter «forsvar i dybden». Det innebærer at det skal være flere sikkerhetsmekanismer ved et kjernekraftverk som fungerer uavhengig av hverandre, med andre ord skal andre sikkerhetsmekanismer ta over dersom ett (eller to) sikkerhetsmekanismer svikter. Derfor har det vært få store ulykker ved de vel 650 reaktorene som er eller har vært i drift i verden, og sikkerheten er blitt bedre etter hvert. Sannsynligheten for ulykker er derfor lav, men lav sannsynlighet betyr at ulykker kan skje. Det er en utfordring at vi ikke vet hva sannsynligheten er, og at det er vanskelig å bedømme hvilke konsekvenser en ulykke kan få. Et tilleggsaspekt med kjernekraft, er risikoen for at radioaktivt materiale, som i verste fall kan utnyttes til atomvåpen, eller at kjernekraftverk angripes og skades eller ødelegges, gjennom ondsinnede, villede handlinger. Slik risiko er også reell, og må håndteres. Mange av risikoelementene ved kjernekraft dekkes av internasjonale forpliktelser. Selv om det er kjernekraftselskapet som har ansvar for sikkerheten, må staten ha et overordnet og langsiktig ansvar for sikkerhet og beredskap, ved ulykker og for opprydding etter virksomheten.

Sikkerhetskravene til kjernekraft er beskrevet i kapittel 11 i Del IV og internasjonale forpliktelser i kapittel 15 i Del V.

Fordeler og ulemper med kjernekraft i den norske kraftmiksen

Kjernekraft passer godt inn i den norske kraftmiksen. Det er både knyttet til egenskapene til kjernekraften og til egenskapene ved det norske kraftsystemet. Det norske kraftsystemet er dominert av vannkraft med magasiner, og i utgangspunktet utslippsfritt, pålitelig og fleksibelt. Derfor er det få timer med så lave priser at det ikke er lønnsomt for kjernekraftverkene å produsere. Det gjør at kjernekraft i Norge kan produsere jevnt og med høy utnyttelse. Men det er også færre timer med veldig høye priser fordi vannkraften har stor effektkapasitet og magasinert vann.

Vannkraftressursene skiller oss fra våre naboland i Norden og de fleste andre land i Europa. Blant annet betyr det at påliteligheten til kjernekraft er mindre verdt i det norske systemet, fordi vannkraften lett tilpasser seg varierende vind- og solkraftproduksjon. Kjernekraften har også gode såkalte systemegenskaper som er nyttige for å balansere nettet og kraftsystemet løpende. Det gir den en ekstra verdi, men øker ikke lønnsomheten vesentlig. Fordi vi har så store vannkraftressurser, er ikke det norske kraftsystemet avhengig av systemegenskapene til kjernekraften. I perioder med overskudd på vann, som når snøen smelter om våren og i år med mye nedbør, vil det være dyrt for kjernekraften å redusere sin produksjon – da kan den snarere bidra til å øke kraftoverskuddet.

En stor ulempe med kjernekraft i Norge, er at den ikke er lønnsom ut fra den kunnskapen vi har i dag. Analyser av ulike scenarioer for markedsutsiktene framover, tyder på en langsiktig kraftpris på 50–80 øre/kWh. Våre beregninger viser at kjernekraft, med de mest optimistiske forutsetningene, trenger kraftpriser på minst 113 øre/kWh, og i verste fall kan komme til å trenge over 2 kroner/kWh, for å dekke kostnadene. Dersom det skal etableres kjernekraft i Norge, må private investorer finne det lønnsomt å investere i kjernekraft. Da må investeringskostnadene bli 70–80 prosent lavere. Med slike utsikter er det neppe noen kommersielle aktører som vil bygge ut kjernekraft uten subsidier fra staten. Det stemmer også godt med det vi ser i Sverige og Finland, der Vattenfall og Fortum, store energiselskaper som har erfaring med kjernekraft, også sier de ikke kan bygge ny kjernekraft uten omfattende statlig støtte. Utvalget ser imidlertid ikke at det foreligger gode samfunnsøkonomiske begrunnelser for at staten skal støtte etablering av kjernekraft i Norge.

Men vi trenger jo mer kraftproduksjon for å kutte utslipp og bygge opp ny industri? Ja, Norge har forpliktet seg til, og har et mål om å bli en lavutslippsøkonomi i 2050. Da må vi omstille energisystemet og økonomien, og det skjer ikke over natta. Ulempen med kjernekraft, er at det tar lang tid før et første kjernekraftverk kan stå klart, selv om vi bestemmer oss nå. Utvalgets vurderinger er at det ikke er realistisk å få i gang kjernekraftproduksjon før tidligst på midten av 2040-tallet fordi Norge mangler mye av regelverk og kompetansen som skal til, og fordi det tar lang tid å bygge kjernekraftverk. Med tanke på all usikkerheten, særlig fordi Norge ikke har erfaring med kjernekraft fra før, er det lett å tenke seg at det kan ta enda lenger tid å etablere kjernekraft i Norge. Uansett kommer ikke kjernekraftproduksjon tidsnok til å bidra til at Parisavtalens 2050-mål nås, og vi må bygge ut noe annet i mellomtiden.

Og vi har andre alternativer. Det inkluderer oppgradering av vannkraftverk og utbygging av vind- og solkraft. Problemet er bare at hvis det er utsikter til at det kommer kjernekraft i Norge om tjue år, blir det mindre lønnsomt å bygge ut andre typer kraftverk. Med kjernekraft risikerer vi altså at vi får mindre kraft og mindre omstilling de neste tiårene, og at det blir vanskeligere å nå 2050-målene.

Vi kan ikke bare bygge ett, eller noe få kjernekraftverk. En betydelig del av kostnadene knyttet til avfallsbehandling og deponi, og det sikkerhets- og beredskapsapparatet som må bygges opp rundt kjernekraft, må deles på flere kraftverk for at kostnaden ikke skal bli for høy. I Sverige snakker de om at kostnaden til et deponi for lagring av brukt brensel i 100 000 år, må deles på minst 4 GW for å være regningssvarende.

I dag er Norge selvforsynt med energi. Siden det er urealistisk at Norge skal utvinne uran og produsere brensel selv, betyr etablering av kjernekraft at vi blir avhengige av en form for energiimport. Det svekker forsyningssikkerheten. Kjernekraft må være trygt i svært lang tid, og det gjelder både brenselsforsyning, drift og avvikling av verkene, og deponeringen av brukt brensel og annet radioaktivt avfall. Kjernekraft endrer risikobildet for Norge. Etablering av kjernekraft må både ta hensyn til klimaendringer og endringer i den geopolitiske trusselsituasjonen som kan skje de nærmeste hundre årene.

Del VI i NOU-en beskriver det norske energisystemet og utsiktene framover, hvordan kjernekraft påvirker driften av kraftsystemet, nettutbyggingen og kraftmarkedet, og viser utvalgets lønnsomhetsberegninger og drøfter statens rolle. Vi sammenligner også egenskapene ved kjernekraft med alternativene for økt kraftproduksjon i Norge på lang sikt, først og fremst vindkraft til havs. Sammenligningen inkluderer areal- og miljøhensyn og ringvirkninger, som for kjernekraft beskrives i kapittel 12 og 14 i Del IV.

Det tar tid og ressurser å utvikle Norge til et kjernekraftland

Det er flere grunner til at det kommer til å ta lang tid før Norge eventuelt kan bli et kjernekraftland. En viktig grunn er at vi ikke har kjernekraftverk fra før. Det betyr bl.a. at vi ikke har et lovverk eller det myndighetsapparatet som skal til for å sikre at alle internasjonale konvensjoner og sikkerhetskrav blir fulgt. Det må vi bygge opp, og det er ikke gjort i en håndvending. Det tar tid fordi det må gjøres ordentlig, både av hensyn til sikkerheten og av hensyn til de som skal investere i kjernekraft, som trenger klare og stabile rammebetingelser.

I tillegg må de selskapene som skal eie, bygge og drifte kjernekraftverk bygge opp både kompetanse og kapasitet. Vi kan hente noe ekspertise fra utlandet, men vi må også bygge opp nasjonal kompetanse og kapasitet. Sikkerheten rundt kjernekraft krever sikkerhetsklarering av alle som skal ha tilgang til anleggene. Andre land planlegger også å bygge ut kjernekraft, og også i EU er man bekymret for tilgangen til nok fagfolk med riktig ekspertise. Det er heller ikke gjort i en håndvending å bygge opp utdanningskapasitet ved universiteter og høyskoler – for å tilby studier av tilstrekkelig kvalitet, må vi først bygge opp og ut solide fag- og forskningsmiljøer. Det tar også tid og ressurser.  

Politiske beslutningsprosesser og forankring i befolkningen er heller ikke noe det kan tas lett på. Det finnes mange eksempler på kjernekraftverk og andre prosjekter, som er blitt stanset før de er ferdige, pga. folkelig og politisk motstand. Det er svært kostbart. Derfor er det viktig at tillit og aksept bygges og vedlikeholdes over tid.  

Det er ikke bare bygging av kjernekraftverkene som må forankres. En forutsetning for etablering av kjernekraft er en forpliktende plan for framtidig dekommisjonering og deponering av radioaktivt avfall. Det tar tid å etablere slike planer, og det er en stor prosess å finne steder der slike anlegg kan plasseres. Mange land har gått i gang med kjernekraftutbygging uten å ha avklart deponiløsningen og plasseringen på forhånd. Det er ikke tilrådelig.

Vi kan bygge på erfaringer fra andre land, men de viser også at det tar lang tid for et nytt land å etablere kjernekraft. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har laget anbefaling for hvordan et nytt kjernekraftland bør gå fram for å få alt som skal til, på plass. Denne såkalte «milepælstilnærmingen» bygger på internasjonale konvensjoner og avtaler, og på erfaringer fra land som har kjernekraft. Utvalget anbefaler at Norge følger veiledningen fra IAEA hvis Norge skal bli et kjernekraftland.

Milepælstilnærmingen, kravene til sikkerhet og beredskap og kompetansebehov er beskrevet i Del IV. Norge er ikke helt ukjent med diskusjoner om kjernekraft og kjernefysisk forskning, og vi har hatt hele fire forskningsreaktorer i drift. Del IV beskriver også den norske «kjernekrafthistorien» og den forskningskompetansen vi har. Del V går gjennom internasjonale konvensjoner, norsk regelverk og myndighetsorganisering, og utvalgets vurderinger av hva som mangler dersom Norge skal bli et kjernekraftland. Vurderingene til utvalget er gjort på basis av erfaringer fra seks utvalget land, Polen, Finland, Sverige, Storbritannia, Canada og Frankrike, som beskrives i kapittel 16. I Del VII drøfter vi risiko knyttet til kjernekraft, etiske spørsmål og dilemmaer, og betydningen av samfunnsaksept og hva som skal til for å bygge og opprettholde tillit og aksept over tid.

Hvorfor vente?

Kjernekraft kan være et alternativ for Norge en gang i fremtiden, men ikke nå. Vi er ikke klare, det er ikke lønnsomt, og det vil ta for lang tid. Kjernekraft er dyrt, og de nye løsningene som kan gjøre kjernekraft billigere, er ikke på plass ennå. Nye løsninger testes nå ut av land som har erfaring med kjernekraft fra før. Derfor mener vi det smarteste vi kan gjøre i dag, er å bygge kunnskap, ikke kraftverk. Alt i alt anbefaler utvalget at Norge ikke starter en full kjernekraftprosess nå. Teknologi, kostnadsnivå og energibehov kan endre seg i framtida, men i dag er ikke forutsetningene gode nok i Norge. Usikkerheten gjelder ikke bare kjernekraften, men også vindkraft til havs. Derfor anbefaler utvalget at vi bør bygge kompetanse om kjernekraft, slik at vi står bedre rustet til å ta en beslutning senere hvis det blir ønskelig. Det innebærer å utvikle fagmiljøer på universiteter, delta mer aktivt i internasjonalt samarbeid og holde oss oppdatert på den teknologiske utviklingen. Samtidig kan vi vurdere hvordan en milepælsprosess kan tilpasses norske forhold, gjennomgå regelverket, forberede en forankringsprosess og legge til rette for en diskusjoner om etiske spørsmål knyttet til kjernekraft – og vi kan undersøke mulighetene for å samarbeide med Sverige og Finland på noen av områdene.

Utvalgets samlede vurderinger og anbefalinger presenteres i Del VIII, og hele rapporten oppsummeres i Del II.