Innspill til Rushåndhevingsutvalget
FFHR er en organisasjon på rusfeltet, som jobber for en bedre og helhetlig ruspolitikk. Vi uttaler oss på vegne av våre medlemmer, frivillige og ansatte. Vi presiserer at det er ulike meninger i organisasjonen noe som er utviklende for oss som organisasjon. Vi takker for muligheten til å komme med innspill til Rushåndhevingsutvalget.
Våre medlemmer består av mennesker med rusrelaterte og psykiske utfordringer. Vi er opptatt av at aktivitet er nøkkelen til suksess for alle mennesker i hele verden uansett ståsted. Det å ha tilhørighet og få utvikle seg i samspill med andre mennesker gjennom ulike typer aktiviteter er god helse. Å etablere nye gode relasjoner er god hjernehelse og er dokumenter som det beste vi kan tilrettelegge for målgruppen.
Mandatet tar utgangspunkt i å ikke straffe personer med rusavhengighet. Dette støtter FFHR fullt ut. Det er allikevel viktig at man ikke glemmer de unge som eksperimenterer med rus.
Avdekking av ungdom
Utvalget er bedt om å utrede «om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge, og drøfte og begrunne hvilke konkrete virkemidler politiet eventuelt har behov for». Dette vil vi gå nærmere inn på i påfølgende avsnitt.
Vår største bekymring slik situasjonen er nå, er knyttet til at mange unge som eksperimenterer med rus ikke avdekkes av politiet, og derfor ikke sluses inn i hjelpeapparatet. Riksadvokatens brev av
9. april og 13. mai 2022 tydeliggjorde begrensningene for bruk av tvangsmidler i avdekking av mindre alvorlige narkotikasaker. Disse begrensningene innebærer at politiet i mindre grad har mulighet til å sikre tilstrekkelig bevis for bruk av rusmidler som kan benyttes ved en rettslig avgjørelse, slik som biologiske prøver. Dette gjør det vanskeligere å opprette saker i tilfeller der rusbruk blir avdekket. Resultatet er at antall saker for bruk og besittelse av mindre mengder narkotika til eget bruk falt over hele landet mellom 2018 og 2022.
Det er positivt at politiet ikke lenger bruker tvangsmidler som er uforholdsmessige, og FFHR ønsker ikke at politiet skal få tilbake de gamle tvangsmidlene. Vår bekymring gjelder de unge som ikke får den hjelpen de trenger som følge av at rusbruken ikke avdekkes. Unge i eksperimenteringsfasen trenger tidlig intervensjon for å hindre at problemene blir for store.
Samtidig som det rapporteres om et fall i antall narkotikasaker, ser vi en økning i bruk av sterkere narkotiske stoffer i mange ungdomsmiljøer. Blant ungdom på videregående skoler i Oslo er kokainbruken tredoblet siden 2018. Det er med andre ord ingenting som tilsier at ungdom ruser seg mindre. I befolkningen for øvrig er narkotikabruken stabil, ifølge FHI. Våre medlemmer, ansatte og frivillige som jobber tett på unge, melder om ungdom som er svært bekymret for økt normalisering og mer åpenlys bruk av illegale rusmidler. Denne bekymringen har vi også sett gjennom utallige medieoppslag de siste årene.
FFHR støtter bruk av alternative reaksjoner som oppmøteplikt for rådgivende enhet for russaker. Denne typen reaksjon brukes langt på vei allerede, men fordi oppmøte er knyttet til påtaleunnlatelse med vilkår, står enhetene nå nærmest tomme. I februar hadde rådgivende enhet i Trondheim fått inn én person siden opprettelsen høsten 2022, ifølge Klassekampen. En ringerunde NRK gjorde for ett år siden, viste at det samme gjelder i Oslo, Bergen, Stavanger og Drammen: få eller ingen har blitt henvist til de rusrådgivende enhetene.
Rådgivende enhet er en anledning til å hjelpe personer som kanskje ikke ønsker oppfølging der og da, men som likevel kan trenge hjelp og støtte til å komme ut av et uheldig mønster. Oppfølgingsløpet bør inneholde et minimum av hva man kan kreve av hjelp fra kommunen dersom man har problemer med rus. Det bør inkludere et visst antall møter med helsesykepleiere eller andre med helse- og sosialfaglig kompetanse, hjelp til å fullføre skole eller stå i jobb, insentiver til å delta på fritidsaktiviteter og fritidstilbud samt involvering av foresatte i saker med mindreårige.
Vi ønsker at rådgivende enhet frigjøres fra kravet om straffesak som vilkår for oppmøte, og oppfordrer utvalget til å se til Oslo og Stavanger for en bredere tilnærming.
I Oslo og Stavanger har de åpnet for at ikke bare dem som blir fanget opp av politiet kan benytte seg av og henvise til rådgivende enhet, men at alle innbyggere og kommunalt ansatte, som for eksempel lærere, helsesykepleiere og foresatte, kan søke råd og støtte hos enheten. Den rådgivende enheten blir dermed en inngangsport til andre kommunale tilbud, som for eksempel Mottaks- og oppfølgingssenteret i Stavanger.
Vi støtter en slik tilnærming siden den ser forebyggende virksomhet i et større perspektiv og spiller på flere yrkesgrupper som står tett på ungdommene. Da blir ikke politiet den eneste inngangsporten til rådgivende enhet, men én av mange. En slik tilnærming krever likevel at den som har et problematisk forhold til rusmidler anerkjenner dette og søker hjelp på eget initiativ, og det løser heller ikke de direkte utfordringene knyttet til politiets avdekkende rolle.
Reaksjon ved brudd på forbudet
FFHR har i mange år støttet utviklingen om å vri reaksjonen på bruk og besittelse av narkotika i retning av helserettede tiltak, og stiller oss bak at personer med rusproblemer ikke skal få bøter eller fengsel som følge av sin narkotikabruk. Vi støtter utvalgets mandat om å «legge til grunn at rusavhengige i alminnelighet ikke skal ilegges følbare straffereaksjoner».
Når utvalget er bedt om å «foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddelloven», anser vi dette som en lovfesting av gjeldende praksis. Når tungt rusavhengige blir tatt for bruk og besittelse, må de møtes med tilbud om helsehjelp, men også botilbud og ulike aktivitetstiltak. Målet må være å forbedre den totale livssituasjonen og motivere for livsendring.
FFHR ønsker en differensiert reaksjonsmodell i møte med mennesker som bryter forbudet mot narkotika. Modellen må være en åpen dør inn til dialog, støtte, hjelp og behandling for dem som trenger det, samtidig som forbudets allmennpreventive effekt opprettholdes og det forebyggende arbeidet styrkes. Personer med en etablert rusavhengighet trenger en annen type oppfølging enn en rekreasjonsbruker eller en ungdom i utprøvingsfasen. Målet må være å forbedre livssituasjonen for mennesker med rusavhengighet, og å forebygge negativ utvikling for de unge.
I mandatet skriver departementet at «utvalget skal så langt som mulig foreslå et presist og tydelig rettslig innhold i begrepet rusavhengig, som også kan være operativt for politiets førstelinje». En differensiering i loven av hvem som er rusavhengige og ikke er etter vårt syn ikke forenelig med likhetsprinsippet i Grunnloven §98. Et alternativ er å differensiere mellom ulike grupper i reaksjonsfastsettelsen, slik blant andre jussprofessor Jørn Jacobsen tar til orde for. Slik vil loven være lik for alle, samtidig som det utvises forskjell i reaksjonsfastsettelsen. Da kan ulike personlige og formildende forhold vektlegges, som for eksempel avhengighet til rusmidler.
Slik vi ser det, er hovedutfordringen i dagens kriminaliserte modell at politiet ikke kan fremskaffe bevis som er holdbare i retten, og dermed velger å ikke prioritere bruk- og besittelsessaker. Det hersker også usikkerhet blant tjenestepersoner om hvilket handlingsrom som finnes innenfor dagens regelverk. Dette fører til at svært få fanges opp for narkotikabruk, og nær ingen får helsehjelp, stikk i strid med Stortingets ønske. For å løse dette må man enten finne måter politiet kan bevise rusbruk, senke beviskravet eller utvide definisjonen av hva som er forholdsmessig.
En alternativ tilnærming er en modell der narkotika fortsatt er forbudt, men reaksjonene flyttes fra straffeloven til forvaltningsloven. I en slik modell vil politiet skrive ut et forhåndsvarsel om gebyr til alle som blir tatt for bruk og besittelse av små mengder narkotika til eget bruk, som en reaksjon på lovbruddet. Forhåndsvarselet blir sendt til rådgivende enhet som innkaller til samtale med den det gjelder. Det er rådgivende enhet som etter en skjønnsmessig helhetsvurdering avgjør om personen har en rusmiddelavhengighet. I vurderingen vil tidligere rushistorikk og eventuell behandlingshistorikk stå sentralt. Også tidligere straffereaksjoner for narkotikarelaterte forhold og vedkommendes generelle livssituasjon vil være av betydning, slik Høyesterett la til grunn i HR-2022-733-A.
Et kriterium som kan vektlegges i vurderingen kan være om vedkommende har krav på pasientrettigheter i TSB, eller om vedkommende mottar andre hjelpetilbud for rusavhengigheten sin. Her er det viktig å utvise skjønn, og ikke gjøre absolutte grensedragninger mellom hvem som har en rusavhengighet og ikke. Slik som ved enhver annen avhengighet er det glidende overganger, og dette er noe som må komme vedkommende til gode.
Ved å legge vurderingen til rådgivende enhet slipper politiet å foreta en vurdering. Rusavhengighet er en sykdom, og vurdering av alvorlighetsgrad bør foretas av kvalifisert helsepersonell, ikke politi. Etter en helhetsvurdering kan rådgivende enhet velge å frafalle gebyret for personer med en rusmiddelavhengighet, og slik oppnå regjeringens målsetning om at «rusavhengige i alminnelighet ikke skal ilegges følbare straffereaksjoner».
Rådgivende enhet kan etter forvaltningsloven pålegge to til tre oppmøter til samtale. Etter de pålagte møtene vil overtredelsesgebyret frafalle. Ved manglende oppmøte kan rådgivende enhet velge å ilegge overtredelsesgebyret. Gebyret bør gjøres inntektsavhengig, slik som ved trafikkforseelser.
Samtaler hos rådgivende enhet er forpliktende, men kan ikke defineres som helsehjelp. Målet med samtalene er å avdekke hvilke behov den enkelte person har for videre oppfølging, helsehjelp eller annen støtte, og motivere personen til å motta denne hjelpen.
Forhåndsvarselet skrives ut som en reaksjon på brudd på forbudet mot bruk og besittelse, ikke for manglende oppmøte hos rådgivende enhet. Slik blir det tydelig at forbudet ligger fast, og at brudd medfører en reaksjon. Dette vil gi en sterk signaleffekt til unge.
Ungdom som eksperimenterer med rus, vil kunne pålegges to til tre oppmøter for rådgivende enhet. Her vil de kunne motivere til videre oppfølging i helsevesenet. Der dagens oppfølging virker best, tilbys man et forpliktende løp der man får hjelp til å løse de bakenforliggende årsakene til rusen, samtaler med helsesykepleier/psykolog el. eller hjelp til å få livet på stell med skole, jobb, bolig og fritidstilbud. De beste tilbudene til unge bør brukes som modell for tilbud til unge under 18, og gjerne opp til 25 år.
Modellen forutsetter også at det opprettes en kommunikasjonskanal mellom rådgivende enhet og påtalemyndigheten, som gjør kontakten mellom de to enkel og ubyråkratisk. Utvalget må vurdere hvilken informasjonsutveksling som er mulig innenfor rammene av taushetsplikten, og om det eventuelt må gjøres endringer for å gi rådgivende enhet tilgang til helseinformasjon som er nødvendig for å gjøre vurderingen.
Personen som blir ilagt eller får forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr for bruk og/eller besittelse av narkotika, kan klage på vedtak i tråd med forvaltningsloven. Beviskravet i en slik tilnærming er klar sannsynlighetsovervekt, altså at det kreves noe mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt. Dette er et lavere beviskrav enn i en kriminalisert modell.
En modell med oppfølging i forvaltningsloven vil kunne gi langt mer forpliktende oppfølging for unge enn hva som er tilfelle i dagens situasjon. Man vil også oppnå en tydeliggjøring av forbudet, ved at brudd medfører en reaksjon. På denne måten markeres ulovligheten ved handlingen, samtidig som reaksjonen innebærer en lavere grad av stigma enn en strafferettslig reaksjon. Et annet fordelaktig aspekt er at bruddet ikke vil gi grunnlag for at gebyret kan inndrives gjennom fengselsstraff dersom vedkommende ikke betaler, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114.
Register
Dersom oppfølgingen av narkotikabruk flyttes til forvaltningsloven, fjernes koblingen som i dag ligger til registrering på rullebladet. Rullebladet er en viktig del av samfunnets forebyggende innsats, og brukes i sikkerhetsøyemed. Vi mener narkotikabruk fortsatt bør registreres, slik som det gjøres blant annet i Portugal. Utvalget bør utrede hvordan dette best kan implementeres, og om det er forholdsmessig med et slikt register hvis forholdet ikke lenger er straffbart etter straffeloven.
Registrering er viktig både når det gjelder tilbakefall og fordi bruk av narkotika kan påvirke skikketheten til å utføre jobben i en rekke yrker: for eksempel piloter, kirurger og yrkessjåfører. Gjentatt narkotikabruk kan også være relevant i forbindelse med våpentillatelser.
Adgang til og plikt til å varsle arbeidsgiver i saker som omfatter ansatte i yrker der denne type problemer kan utgjøre en risiko for andre, må utredes og forsøkes ivaretatt. Dette gjelder også muligheten til å be om plettfritt register for de yrkene som i dag benytter seg av dette ved ansettelse.
På samme måte som i strafferegisteret, bør man legge inn et system for foreldelse eller fjerning av registrering ved gjennomføring av pålagte oppfølgingstiltak. For ungdom bør det være en automatikk i at saken foreldes etter to til tre år. Dette kan løse utfordringen som ligger i at ett enkelt feiltrinn med bruk av narkotika kan ødelegge livsmuligheter, men samtidig ivareta samfunnets behov for sikkerhet. For voksne, for eksempel over 25 år, kan foreldelsestiden være lengre, for eksempel fem år.
Betydningen av forbudet
FFHR stiller seg positive til at regjeringen i mandatet er tydelig på at forbudet ligger fast. For å ivareta den allmennpreventive effekten av forbudet, er oppdagelsesrisikoen sentral. Brudd på forbudet må få en reaksjon.
En undersøkelse fra FHI (2021) viser hvor viktig håndheving av forbudet er for ungdoms tilbøyelighet til å bruke illegale rusmidler. 64 prosent av unge på videregående oppga at de har latt være å bruke cannabis fordi de ikke vil gjøre noe ulovlig. Litt mer enn halvparten (53 prosent) oppga at de ikke vil bli tatt av politiet som grunn til å ikke bruke.
I dagens situasjon der politiet ikke lenger prioriterer avdekking av narkotikabruk like høyt som tidligere, er oppdagelsesrisikoen redusert. Vi er derfor bekymret for at forbudet er på vei til å miste sin allmennpreventive virkning. Dette ser man allerede eksempler på blant unge. Våre medlemmer som jobber med forebygging og behandling av rusproblemer hos unge, melder at mange unge oppfatter narkotika som tilnærmet lovlig.
Skal vi lykkes med å opprettholde den allmennpreventive virkningen av forbudet, må brudd på forbudet avdekkes og medføre en reaksjon.
Politiets rolle
Politiets unike posisjon gjør at de spiller en viktig rolle i det rusforebyggende arbeidet, og er en del av samfunnets verktøykasse for å fange opp personer som er på vei i en uheldig retning. Deres posisjon gjør at politiet har en rolle som andre aktører ikke kan spille. De er allikevel ikke den eneste yrkesgruppa som skal drive forebyggende arbeid. Andre aktører som helsesykepleiere, lærere, psykologer, miljøarbeidere og utekontakten må også ha en rolle.
Som nevnt i bakgrunnen til utvalgets mandat er mange politifolk usikre på gjeldende regelverk for bruk av tvangsmidler i saker som omhandler bruk og besittelse av mindre mengder narkotika til eget bruk. FFHR mener det finnes et betydelig rom innenfor dagens lovverk der politiet fortsatt kan spille en forebyggende rolle. Det er viktig at utvalget ser på måter å tydeliggjøre dette rommet på. Hva arbeidet skal innbefatte og innenfor hvilke retningslinjer det skal følge, bør presiseres gjennom en egen veileder for forebyggende arbeid.
I en modell med oppfølging etter forvaltningsloven, bør utvalget se på muligheten for visitasjon av person, gjenstand eller oppbevaringssted. Her kan utvalget for eksempel se til Rusreformutvalgets forslag til hjemmel for visitasjon.
Terskelverdier
FFHR mener det bør innføres lavere terskelverdier enn det Høyesterett la til grunn i HR-2022-731-A. Som det påpekes i mandatet, gjelder lovendringene som beskrives i Hurdalsplattformen bruk og besittelse av «mindre brukerdoser».
I HR-2022-731-A vises det til terskelverdiene foreslått i Prop. 92 L (2020–2021), utgjør et «naturlig utgangspunkt for vurderingen av hvor en veiledende grense bør ligge». Solberg-regjeringen foreslo at påtaleunnlatelse skulle være reaksjonen for befatning med heroin, kokain og amfetamin mellom 2 og 5 gram. Over 5 gram skulle ansees som salg/oppbevaring. Høyesterett har derfor lagt til grunn at 4 gram heroin i HR-2022-731-A er å anse som til «eget bruk». I dommen står det at «Uteseksjonen har opplyst at vanlig kjøp av heroin til eget forbruk varierer fra 0,2 til 5 gram. For amfetamin er intervallet 0,1 til 5 gram, mens vanlig kjøp av kokain for egen bruk varierer mellom 0,5 og 5 gram».
Tålegrensen for rusmidler avhenger av hvor lenge man har brukt rusmiddelet, og i hvor store doser. Lang tids bruk fører til større tålegrense fordi toleransen for rusvirkningen blir høyere. I sitt høringssvar til Rusreformutvalget skriver Folkehelseinstituttet at 5 gram heroin gir mulighet for heroinpåvirkning i fem døgn for tilvendte brukere. Dette forutsetter et forbruk på rundt 1 gram i døgnet.
Ikke-tilvendte brukere har en langt lavere toleranse for de ulike rusmidlene. En dose som gir rus for en tilvendt bruker, kan være dødelig for en som ikke er tilvendt. Ifølge FHI utgjør en rusdose for en ikke-tilvendt bruker rundt 67 mg heroin, 79 mg kokain og 179 mg amfetamin. Antall rusdoser ved 5 g av de ulike stoffene tilsvarer 75 rusdoser av heroin, 63 rusdoser kokain og 28 rusdoser amfetamin.
I fastsettelsen av terskelverdier for hva som skal utgjøre en brukerdose, må utvalget balansere hensynet til ungdom i utprøvingsfasen med hensynet til personer med en etablert ruslidelse. FFHR er kritiske til terskelverdier som gir ungdom mulighet til å oppbevare flere titalls rusdoser. Hvis terskelverdiene settes for høyt, vil unge som vurderes å ha et rusproblem kunne oppbevare store mengder narkotika på seg, selv om de har lavere toleranse. Vi mener terskelverdiene bør speile den store forskjellen mellom tilvendte og ikke-tilvendte brukere og legge til grunn at ungdom som sliter med rus må fanges opp tidlig. Høye terskelverdier gir også større spredningsfare, ved at større mengder narkotika er lett å dele opp i mindre brukerdoser og selge videre.
På den annen side vil for lave terskelverdier føre til at oppbevaring av narkotika som for mange med en etablert ruslidelse er nok til noen dagers bruk, bli definert som salg. Vi mener definisjonen av hva som utgjør en brukerdose må tilsvare to til tre dagers bruk for en tilvendt bruker, for å hindre at denne gruppa ender i straffesporet.
Avgjørelsene i Høyesterett viser at domstolene nå hensyntar personer med ruslidelser i større grad enn før. De vil kunne utmåle straffutmålingsfrafall dersom vedkommendes historikk og livssituasjon tilsier det. FFHR anser derfor at en del av hensynet til personer med en rusavhengighet er ivaretatt gjennom domstolenes endrede praksis og at terskelverdiene derfor kan senkes noe sammenlignet med de som ble foreslått i Prop. 92 L (2020–2021).
FFHR forutsetter at man kun kan oppbevare gitte terskelverdier av ett stoff om gangen. Utvalget må allikevel hensynta at samtidig bruk av flere stoffer ofte forekommer blant personer med en rusavhengighet. Det bør også fremkomme av utvalgets forslag til terskelverdier hvilken tidsperiode innehavet antas å gjelde for.
Ellers ser FFHR med kritiske øyne på sammensettingen av personer i Rushåndshevingutvalget. Brukerorganisasjonene med ulike perspektiver burde vært representert i langt større grad.