Mandat for offentlig utvalg som skal utrede fremtidens rusmiddel- og avhengighetsbehandling (Rusbehandlingsutvalget)
Norge skal ha kunnskapsbaserte og tilgjengelige helse- og omsorgstjenester til personer med rusmiddel- og avhengighetslidelser, og vår felles helsetjeneste skal være førstevalget for både innbyggere og ansatte. Pasientgruppen skal være trygg på å få helsehjelp og individuelt tilpasset oppfølging av god kvalitet når de trenger det, uavhengig av hvilket rusmiddel de bruker, alder, kjønn, geografi, sosial bakgrunn og økonomi. For å lykkes med dette må tjenester innen rusmiddelfeltet, innhold, innretning og organisering, utvikles i tråd med pasientenes, brukernes og tjenesteområdets utfordringer og behov.
Bakgrunn for utredningen
Utfordringsbilde og regjeringens retning for rusmiddelfeltet er beskrevet i Meld. St. 5 (2024- 2025) Forebyggings- og behandlingsreformen Del I. Meldingen løfter blant annet fram følgende områder med behov for nærmere utredning:
Kunnskap og kvalitet i behandling
Det mangler kunnskap om hvor virksom ulike behandlinger er og hvilke metoder som er mest virksomme for ulike tilstander eller pasient- og aldersgrupper. Meldingen peker på misforholdet mellom alkoholbrukslidelser som har størst utbredelse, men samtidig minst oppmerksomhet i tjenestene. Det anslås en betydelig underbehandling av denne gruppen. Det er også svakheter knyttet til kunnskap i tjenestene om legemiddelavhengighet og behandling for denne pasientgruppen. Flere anbefalinger i dagens nasjonale faglige retningslinjer er basert på et svakt kunnskapsgrunnlag. Samtidig er det mye som tyder på at kunnskap om behandling og intervensjoner med god effekt i for liten grad tas i bruk. Mangelfull kunnskap gjør det vanskelig å avgjøre hvilken kompetanse det er behov for og på hvilket nivå behandling eller oppfølging bør gis. Videre er det svakt utviklede systemer og verktøy for måling av kvalitet i behandling, herunder systematisk innhenting av bruker- og pårørendeerfaringer og involvering av pasienter og brukere.
Ansvars- og oppgavefordeling
De regionale helseforetakene har et sørge for-ansvar for tverrfaglig spesialisert rusbehandling. Kommunene skal sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester til personer med rusmiddelproblemer. Organiseringen av diagnostikk og behandling av rusmiddellidelser er særegen sammenlignet med behandling av andre lidelser, uten at dette alltid er tydelig faglig begrunnet. Det kan være ubegrunnede geografiske forskjeller i behandlingstilbudet innen tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), og grunnleggende TSB-tjenester (basistjenester med poliklinikk, ambulante tjenester, akutte tjenester, avrusning og dag- og døgnbehandling) er stadig under utvikling. Samtidig kan det være uklar grenseoppgang mot behandling og oppfølging av rusmiddelproblemer som gis i kommunal helse- og omsorgstjeneste.
Det har vært en betydelig faglig utvikling i både spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten siden rusreformen av 2004. Samtidig tilsier utviklingen i ny teknologi, kompetanse og personellsituasjonen, behov for nye løsninger for bedre oppgave fordeling. Generelt er det behov for bedre samhandling mellom forvaltningsnivåer og sektorer, slik det blant annet framgår av Riksrevisjonens rapport om helse- og velferds tjenester til personer med samtidig rusmiddellidelse og psykisk lidelse (Dok 3:5 (2024-2025). Det er videre et spørsmål om dagens innretning av økonomiske virkemidler understøtter ønsket faglig utvikling og samhandling, både innad i spesialisthelsetjenesten (herunder private kommersielle og private ideelle tilbydere av TSB) og mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene.
Private aktører
Private aktører har en betydelig rolle innen rusmiddelfeltet, som tilskuddsfinansierte aktører på utsiden av det offentlige tilbudet i kommunene og som leverandør av TSB i spesialist helsetjenesten. Det har vært rettet kritikk mot dagens system med anskaffelser i regi av de regionale helseforetakene, og mot godkjenningsordningen innen fritt behandlingsvalg.1 2 Både helseforetakene og private samarbeidspartnere har behov for forutsigbare ramme betingelser, god samhandling og tydelige faglige standarder. Det kan også være uklare grenseoppganger mellom tilskuddsfinansiert aktivitet av ideell og frivillig sektor og tjenester som følger av kommunens sørge-for ansvar.
Formål og innhold i utredningen
Formålet med utredningen er å sikre god kvalitet i tjenestene og rask tilgang til riktig behandling på best effektive omsorgsnivå (BEON-prinsippet). Organisering, styring og finansiering må legge til rette for tilgjengelige tjenester, god samhandling, koordinerte forløp og effektiv bruk av de samlede tilgjengelige økonomiske og personellmessige ressursene.
Utvalget skal utrede fremtidens rusmiddel- og avhengighetsbehandling, hvor oppgave- og funksjonsfordeling mellom nivåene i helse- og omsorgstjenestene optimaliseres. Oppdraget omfatter også oppfølging av Hurdalsplattformens punkt om å sikre at legemiddelassistert rehabilitering (LAR) gir et helhetlig og kunnskapsbasert tilbud til rusmiddelavhengige.
Utvalget skal gi sin egen vurdering av utfordringsbildet.
Kunnskap og kompetanse – utvalget skal
– Gjennomgå og oppsummere kunnskapsgrunnlaget innen behandling av rusmiddel- og avhengighetslidelser, herunder for barn under 18 år.
– Synliggjøre hvilke behandlingsintervensjoner som vil være egnet i ulike typer behandlingstilbud i kommunene og i spesialisthelsetjenesten.
– Vurdere om finansiering, organisering og regulering av LAR er formålstjenlig innrettet for ulike pasienters individuelle behov, herunder likeverdig tilgang til LAR.
– Gi anbefalinger om innhold i og innretning av behandlingstilbudet i institusjon etter kap. 10 Tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige i helse- og omsorgstjenesteloven, herunder overfor barn under 18 år.
– Vurdere og anbefale hvilken kompetanse som er nødvendig innen ulike tjenestetilbud.
– Gi anbefalinger for å styrke tilgangen til kunnskapsbaserte behandlingstilbud.
Ansvars- og oppgavedeling og samhandling – utvalget skal
– Utrede og foreslå en formålstjenlig oppgave- og funksjonsfordeling og samhandling mellom spesialisthelsehelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten.
– Vurdere og anbefale innretning av tjenestene som gir et mer samlet og helhetlig behandlingstilbud på tvers av forvaltningsnivåene og andre deler av velferdssektoren, der særlig tilknytning til arbeidslivet er sentralt.
– Vurdere spørsmål som er relevante for samhandling med og overganger til andre deler av velferdssektoren, herunder barnevern.
– Vurdere og anbefale hvordan økonomiske virkemidler kan innrettes for å understøtte ønsket faglig utvikling og samhandling, både innad i spesialisthelsetjenesten og mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene.
Samarbeid med private ideelle – utvalget skal
– Utrede og foreslå hensiktsmessig organisering, samhandling og finansiering av private kommersielle og private ideelle tjenester. Oppdraget omfatter både: a) en vurdering av offentlige anskaffelser/anbudskonkurranser innen rusmiddel- og avhengighetsbehandling i regi av spesialisthelsetjenesten; og b) om det er andre former for økonomiske virkemidler enn tilskuddsordninger som kan være mest formålstjenlig for ideell sektors innsats og aktivitet innen rusmiddelfeltet.
Utvalget bes særlig om å gi sine anbefalinger om gjennomføring av følgende tiltak fra forebyggings- og behandlingsreformen:
– Utvikle en tjeneste med behandlingsforberedende tiltak, integrert ettervern som inkluderer brukerstyrte plasser og som legger til rette for sammenhengende forløp, samt bedre oppfølging under og etter behandling i spesialisthelsetjenesten i samarbeid med kommunene, jf. oppdrag til de regionale helseforetakene fra 2024.
– Tydeliggjøre det faglige grunnlaget for behandlingslengde innen døgnbehandling i TSB.
– Klargjøre hvilke TSB-tjenester som skal prioriteres, utvikles og tilbys innenfor helseforetakene, og hvilke tjenester som kan/bør anskaffes av private/ideelle (herunder vurdere hensiktsmessig oppgave-/funksjonsfordeling og samhandling mellom helseforetak og private når det gjelder deltagelse i forskning, fagutvikling og utdanning).
– Utrede hvordan anskaffelser innen TSB i større grad kan samordnes mellom de regionale helseforetakene (og andre løsninger for organisering og finansiering av samarbeidet med private).
Det faglige kunnskapsgrunnlaget som utvalget kommer frem til skal kunne benyttes som grunnlag for:
– Videreutvikling av nasjonale faglige retningslinjer innen rusmiddel- og avhengighetsbehandling, herunder overfor barn under 18 år.
– Ansvars- og oppgavedeling og samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene.
– Bedre innretning av samhandling og samarbeid mellom offentlige og private tjenester innen rusmiddel- og avhengighetsbehandling.
– Finansieringsordninger som understøtter oppbygging av robuste tjenester og ønsket faglig utvikling, samt samhandling mellom aktørene internt i spesialisthelsetjenesten og mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene.
Føringer og avgrensninger for utvalgets arbeid
Utredningen må ta utgangspunkt i en bred forståelse av rusmiddelproblemer, rusmiddel avhengighet og de komplekse psykiske og somatisk lidelsene og langvarige tjeneste behovene pasienter og brukere kan ha. I tillegg må arbeidet inkludere et familie- og pårørendeperspektiv. Ivaretakelse av barn og unge med foreldre som har behov for eller mottar rusbehandling, bør tematiseres særskilt. Utfordringer knyttet til legemidler og alkoholbrukslidelser bør vies en særlig oppmerksomhet, jf. utfordringsbildet beskrevet i Meld. St. 5 (2024-2025) og nasjonal alkoholstrategi.
Utvalget skal avgi sin innstilling i form av en offentlig utredning (NOU). Utvalget skal følge utredningsinstruksen og veileder for utvalgsarbeid i staten, herunder beskrive og vurdere økonomiske, juridiske, administrative og personellmessige konsekvenser av forslagene. Forslag til lovendringer skal utarbeides i samsvar med Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse». Det planlegges for at helsetjenesten skal ha et helhetlig ansvar for spesialisert rusbehandling for barn under 18 år. Barnekonvensjonens artikler 3, 24 og 33 vil også være utgjøre rettslige rammer for utvalgets vurderinger.
Om utvalget finner det hensiktsmessig, kan innstillingen leveres i flere delrapporter (temanotater og hovedinnstilling) som overleveres Helse- og omsorgsdepartementet.
Pasienter og pårørende, herunder barn og unge, må gis anledning til å medvirke til utvalgets arbeid tidlig i prosessen, f.eks. gjennom et brukerpanel. Utvalget bør vurdere referanse grupper som inkluderer fagmiljøer, brukerorganisasjoner, og offentlige og private tjeneste tilbydere som ikke er representert i utvalget. Utvalget bør også innhente erfaringer fra relevante fagmiljøer nasjonalt og internasjonalt. Utvalget skal selv vurdere behovet for å engasjere ytterligere ekspertise i arbeidet. Rapporter utvalget bestiller som del av sitt arbeid skal være offentlig tilgjengelige og publiseres fortløpende.
Det skal legges et normaliseringsperspektiv for utviklingen av feltet. Det vil i hovedsak si at innretning av tjenestetilbud, utredning, behandling og oppfølging av pasienter med rusmiddellidelser, følger de samme prinsipper for organisering, ansvarsfordeling og prioritering som for andre behandlingstrengende helsetilstander og at det ikke etableres uhensiktsmessige og personellkrevende strukturer utenpå de ordinære tjenestene. Utvalget må legge til grunn følgende overordnede prinsipper for videre utvikling av TSB:
– At helseforetakene tilbyr flere grunnleggende TSB-tjenester i egen regi og i større grad utvikler seg som en del av den offentlige helseforetaksstrukturen.
– Videreutvikle det gode samarbeidet med ideelle aktører innen TSB, og utnytte handlingsrommet i anskaffelsesregelverket for å prioritere ideelle tjenesteytere og langsiktige avtaler basert på kvalitet.
Utvalget må gjøre seg kjent med og bygge videre på andre offentlige utvalg, meldinger og planer for samhandling og utvikling av helsetjenesten, bla. Nasjonal helse- og samhandlingsplan3 og Opptrappingsplanen for psykisk helse.4 Videre bør utvalget være oppmerksomme på parallelle utvalg, bla. utvalget for utredning av en helsereform og lovutvalget for revisjon av pasient- og brukerrettighetsloven.
Departementet kan supplere og presisere mandatet. Utvalget skal ta opp spørsmål om fortolking, supplering eller avgrensing av mandatet med Helse- og omsorgsdepartementet. Helse- og omsorgsdepartementet stiller et sekretariat til disposisjon for utvalget.
Utvalget skal levere sin NOU til Helse- og omsorgsdepartementet innen 1.12 2026.
1 Oppfølging og ivaretakelse av pasienter etter avvikling av godkjenningsordningen fritt behandlingsvalg, rapport fra RHFene
2 Evaluering av fritt behandlingsvalg, 2021 HELED og SERAF, UIO og NORCE Samfunn
3 Meld. St. (2023-2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – vår felles helsetjeneste
4 Meld. S. 23 (2023—2024) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033)