Innspill

Innspill fra Bergen kommune

Bergen bystyre behandlet sak om høringsuttalelse til NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor i møtet 25.3.2026 sak 55/26. Vedtakspunkt 2 er at «høringsuttalelsen oversendes som innspill til Kommunekommisjonens videre arbeid.» Bergen bystyre vedtok følgende høringsinnspill:

Bergen kommune viser til høring av NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor, og takker for muligheten til å gi høringssvar. Kommunens høringsuttalelse struktureres på følgende måte:
– Generelle innspill
– Generelt om styringstrykket og forventningsgapet
– Innspill til kommisjonens anbefalinger
– Innspill til kommisjonens videre arbeid

Generelle innspill
Bergen kommune mener at Kommunekommisjonen har levert en grundig og godt dokumentert første delutredning, som på en treffsikker måte beskriver kommunesektorens situasjon, styringsutfordringer og fremtidige rammevilkår.

NOU-en viser til at hvert enkelt styringstiltak som har vært innført har vært godt begrunnet og positivt. Utfordringen er at summen av alle styringsgrep binder kommunens handlingsrom. Sterk statlig styring har særlig to negative konsekvenser. Sterk statlig styring svekker kommunesektorens mulighet til å tilpasse tjenestene etter lokale forhold, og sterk statlig styring av én sektor, går utover andre sektorer. Bergen kommune er samtidig opptatt av det lokalpolitiske handlingsrommet, ikke bare handlingsrommet for lokal administrasjon av statlig politikk.

Kommuneloven peker på at kommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. I klartekst betyr dette at kommunene ikke først og fremst er instrumenter for statlig styring. Graden av statlig styring er derfor et prinsipielt spørsmål om graden av reelt lokaldemokratisk handlingsrom, og om kommunene har tilstrekkelig mulighet til å kunne påvirke lokalsamfunnets egen utvikling.

Kommunen støtter kommisjonens overordnede virkelighetsbeskrivelse. Rapporten gir et tydelig bilde av et kommunesystem som står overfor store utfordringer knyttet til demografi, kompetansemangel og økende forventninger, samtidig som statlig styring har blitt mer omfattende over tid.

NOU-en lykkes godt med å synliggjøre hvordan dagens styringssystem i stadig større grad begrenser det lokale handlingsrommet, og dermed også mulighetene for å utvikle tjenestene på en bærekraftig måte tilpasset lokale forhold.

Kommisjonens arbeid legger grunnlaget for en viktig og prinsipiell diskusjon om forholdet mellom statlig styring og kommunenes anledning til å finne lokale løsninger som er tilpasset egen situasjon og utfordringsbilde. En hensiktsmessig balanse mellom statlig styring og kommunenes oppgaveløsning handler grunnleggende sett om viktige forutsetninger for effektiv bruk av den samlede nasjonale økonomien. Derfor handler spørsmålene som reises av kommunekommisjonen ikke bare om en bærekraftig kommunesektor isolert sett, slik tittelen på NOU-en tilsier, men derimot om sentrale forutsetninger for å sikre en bærekraftig velferdsstat for fremtiden.

Bergen kommune vil innledningsvis trekke frem at gjennomgangen som kommunekommisjonen legger opp til, er helt nødvendig. Men det er også behov for at departementene og øvrige statlige myndigheter fremover vektlegger rammestyringsprinsippet sterkere i sine krav til utredning av lov og forskrift, og øvrige føringer gjennom blant annet retningslinjer og veiledere.

Fremtidig statlig politikkutvikling må i langt større grad ta hensyn til helhetsperspektivet og det samlede styringstrykket. Dette er i tråd med omtalen fra kommunekommisjonen om at «tilskuddsordningene finansierer ofte gode formål, og kan ha gode intensjoner isolert sett» og «dagens store omfang av tilskuddsordninger utfordrer rammestyringsprinsippet og innskrenker det lokale handlingsrommet mer enn hva som er hensiktsmessig».

Formålet med å styrke rammestyringsprinsippet i fremtidige utredninger av statlige styringsgrep, må være å sikre bedre samordning og koordinering, slik at det ikke blir behov for en ny kommunekommisjon med samme tematikk om 10–20 år. Dette er etter Bergen kommunes syn en viktig forutsetning for at statlige myndigheter skal kunne ivareta kommuneloven § 2-2 på en god måte:

§ 2-2.Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret
Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Bergen kommune vil samtidig presisere at selv om det gis en prinsipiell tilslutning til å redusere styringstrykket, så er det også behov for å sikre kommunene tilstrekkelig finansiering for å kunne levere nødvendige velferdstjenester.

Bergen kommune har en prinsipiell tilnærming i høringsuttalelsen, for å understøtte den grunnleggende problemstillingen: Det er nødvendig med en vesentlig reduksjon i det statlige styringstrykket. Dette betyr at Bergen kommune har forventninger om at kommisjonens videre arbeid og statlige myndigheters oppfølging må ha en gjennomgående tilnærming om å gi gode rammevilkår for fremtidens lokaldemokrati og tjenestetilbud. Det innebærer videre et større lokalt handlingsrom i kommunenes oppgaveløsning, som inkluderer færre statlige krav og økning i frie midler som står i stil med nasjonale mål for blant annet velferdstjenester og samfunnsutvikling.

Generelt om styringstrykket og forventningsgapet
Statlig styring gjennom detaljerte krav i lov- og forskrift, kombinert med omfattende veiledere for tjenestekvalitet fra direktorater, begrenser handlingsrommet for lokale prioriteringer. Selv om slik styring kan bidra til likeverdige tjenester i hele landet, blir det lite hensiktsmessig når de økonomiske rammene til kommunene ikke er tilstrekkelige til å yte tjenester som er i samsvar med de statlige kravene.

Ressurser blir bundet opp på måter som ikke fremmer prioriteringseffektivitet. Samtidig står kommunene i mange sammenhenger overfor en lite koordinert stat, hvor statlige tilsynsmyndigheters håndheving av regelverket kan oppleves som rigid. Dette gjelder også Statsforvalterens behandling av klagesaker i forbindelse med kommunale vedtak. Økt rettsliggjøring og mer detaljert og ukoordinert styring fra staten bidrar til å øke forventningsgapet. Denne utviklingen er ikke bærekraftig.

Det er Bergen kommune sin oppfatning at slik statlig styring, kombinert med kommunenes økonomiske handlingsrom er hovedårsaken til det forventningsgapet som nå oppstår mellom innbyggerne og kommunene.

Statlige reformer bidrar også til å øke forventningsgapet. Det er kun unntaksvis at vedtatte reformer fra statlig nivå er fullfinansiert for de som skal levere tjenestene. Når kommunene ikke gis mulighet til å innfri statlige reformer og normer, bidrar statlige myndigheter til å svekke tilliten mellom kommunen og dens innbygger, og også mellom kommunen som arbeidsgiver og dens ansatte.

Norge får en stadig eldre befolkning, noe som gir økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester. Fallende fruktbarhet i befolkingen har vært en tydelig trend over mange år og gir seg utslag i færre barnehage- og skolebarn. Den største delen av kommunenes rammetilskudd fra staten er knyttet til demografi. Det betyr at kommunebudsjettene isolert sett oppjusteres som følge av en aldrende befolkning på samme tid som de nedjusteres for et synkende barnetall. For at det økonomiske handlingsrommet ikke skal bli mindre, må derfor kommunene klare å ta ned utgiftene til barnehage og skole for å kunne finansiere deler av veksten innen pleie- og omsorgssektoren. Samtidig ser vi utviklingstrekk med økning av psykiske lidelser blant barn og unge, hvor antall barn med diagnoser innenfor for eksempel autismespekteret øker og hvor stadig flere barn kvalifiserer for spesialpedagogisk hjelp. Kommunene ser dermed en betydelig økning i behovet for kommunale hjelpetiltak og bemanning i barnehage, skole og i helsetjenestene, uten at denne endringen kompenseres i inntektssystemet. Dette er en utvikling det er viktig å skaffe mer kunnskap om. Det er samtidig avgjørende at finansieringen av kommunesektoren tar høyde for slike endringer i hjelpebehov.

Krigen i Ukraina har medført en rekordhøy bosetting av ukrainske flyktninger i Bergen. Dette legger et betydelig press på kommunen, både når det gjelder kapasitet i tjenestene og til å finne boliger til de som skal bosettes. Tilgangen til boliger og tjenester for andre grupper påvirkes av den høye bosettingen. Kommunens utgifter til bosetting og integrering av flyktninger er høyere enn tilskuddene fra staten. Samtidig er det fra statens side lagt til grunn at de statlige tilskuddene skal dekke kommunenes utgifter til dette formålet. I økonomiplanperioden vil Bergen kommune arbeide med tiltak for å sikre at det i større grad er samsvar mellom utgifter og inntekter på området.

Lønns- og prisveksten kompenseres for kommunene gjennom deflatorjustering av de frie inntektene. Deflatoren fastsettes i Statsbudsjettet for det aktuelle budsjettåret, og er en vekting mellom lønns- og prisvekst. Historiske tall viser at regjeringen over flere år har undervurdert veksten. Særlig for pandemiårene 2021 og 2022 var deflatoren satt betydelig lavere enn faktisk utvikling, men også for årene etter. Det kan sies å ha vært en systemisk underfinansiering av kommunen over flere år, hvor kommunene drar med seg «tapet» videre. Dette er en av de underliggende årsakene til kommunenes store økonomiske utfordringer, som bidrar til det økende gapet mellom forventninger til kommunene og kommunenes evne til å finansiere tjenester.

Økende kostnader og mindre inntekter setter kommunene i en situasjon de ikke kan komme seg ut av uten hjelp eller avlastning. Uavhengig av i hvilken grad bevilgningene fra statlig hold økes, bør det derfor løses opp i nasjonale føringer, normer og krav til hvordan kommunene skal innrette tjenestetilbudene sine. Det gjelder også særlig for statlig styrte institusjoner som for eksempel Husbanken. Her legges det sterke politiske føringer for hvordan kommunale prosjekter må innrettes dersom de skal oppnå statlig medfinansiering. Dagens kommuner er langt fra homogene, og har følgelig svært ulike behov for tjenestetilbudene de bygger opp. Når kommunene tross alt kjenner tjenestemottakerne best, burde de også gis større handlingsrom til å bestemme over innretningen av tjenestene. Dagens detaljstyring fra Husbanken utgjør i ytterste konsekvens et hinder for utøvelse av lokaldemokratiet, og står i veien for mer økonomisk effektive løsninger og valg.

Utfordringene Norge står overfor handler også om å ha felles problemforståelse mellom stat og kommune, og felles budskap til befolkningen. Det er behov for endrede rammebetingelser i årene vi har foran oss, som følge av at det blir flere som skal motta tjenester og færre til å utføre dem. Dette med utgangspunkt i både de økonomiske og personellmessige utfordringene som forventes. Hvis forventningsgapet blir redusert til en kommunikasjonsmessig problemstilling der stat og kommune «peker på hverandre», løser vi verken de underliggende problemene eller situasjonsforståelsen. Dette er også en fordel med en langt større grad av rammestyring.

I 2025 ga Bergen kommunes innspill til KS’ debatthefte 2025 Fra forventning til virkelighet, blant annet knyttet til spørsmål om hvordan kommunen, KS og staten kan redusere og håndtere forventningsgapet. Disse betraktningene er også relevante for høring av NOU 2026: 1 og kommisjonens videre arbeid, siden de gir ytterligere kontekst for kommunens perspektiver og behov. I de neste avsnittene følger utdrag fra innspillet.

Forventningsgapet oppstår ikke bare på grunn av begrenset økonomisk handlingsrom. Det er også en merkbar utfordring å finne tilstrekkelig bemanning til helse- og omsorgstjenestene.
Et prioritert område for folkevalgte både på nasjonalt og lokalt nivå er å bidra til at ungdom velger utdanninger innenfor helse- og omsorgstjenestene, og også bidra til at det offentlige som arbeidsgivere bidrar til å beholde arbeidstakere i omsorgsyrkene.

Bergen kommune mener at den statlige styringen både er for omfattende og for detaljert. Statlig styring gjennom detaljerte krav i lov- og forskrift, kombinert med omfattende veiledere for tjenestekvalitet fra direktorater, er i utgangspunktet et hinder for lokale prioriteringer. Selv om slik styring kan bidra til likeverdige tjenester i hele landet blir det lite hensiktsmessig når de økonomiske rammene til kommunene ikke er tilstrekkelige til å yte tjenester som er i samsvar med kravene. Det er Bergen kommune sin oppfatning at slik statlig styring, kombinert med kommunenes økonomiske handlingsrom er hovedårsaken til det forventningsgapet som nå oppstår mellom innbyggerne og kommunene.

Omfanget av retningslinjer og veiledere er stort, og den faglige standarden som legges til grunn er ofte svært høy. Når avstanden er stor mellom det som settes som standard i nasjonale anbefalinger og det som er mulig gitt kommunens økonomiske rammer og tilgang på nødvendig helsepersonell, fører det til at innbyggere ikke får de tjenester de har rettskrav på. Dette er særlig synlig i veiledere fra Helsedirektoratet, og er også et standpunkt som tidligere har kommet tydelig frem i høringer som er avgitt av Bergen kommune.
Både statlige og kommunale myndigheter må med utgangspunkt i tjenesteutmålingen vurdere nye kriterier for tjenester etter Helse- og omsorgstjenesteloven.

I forlengelsen av dette bidrar statlige reformer ytterligere til forventningsgapet. Det er kun unntaksvis at vedtatte reformer fra statlig nivå er fullfinansiert for de som skal levere tjenestene. Når kommunene ikke gis mulighet til å innfri statlige reformer og normer, bidrar statlige myndigheter til å svekke tilliten mellom kommunen og dens innbygger, men også mellom kommunen som arbeidsgiver og dens ansatte.

Manglende finansiering av kommunen er like begrensende som statlig detaljstyring. Det har vært en betydelig økning i behov for tiltak knyttet til individuell tilrettelegging og individrettede tiltak på grunn av helsemessige utfordringer. Det er ikke alltid det er hensiktsmessig med øremerkede tildelinger. Disse treffer ikke alltid like godt, og kommunene er mer tjent med rammetildelinger, som kan omfordeles der behovet er størst.

Det er uheldig at mange av tjenestene kommunene yter er basert på ulike tilskuddsordninger. Dette gjør det utfordrende å planlegge for stabil og langsiktig drift. Særlig i økonomisk krevende tider blir det vanskelig å prioritere å søke statlige tilskudd med nedtrapping og egenandel. Det er derfor ønskelig at kommunene får mer i frie midler.

Befolkningen og lokalsamfunnet må informeres om at alternativene er at staten enten øker sine statlige overføringer og/eller at lovfestede rettigheter senkes/reduseres.

Innspill til kommisjonens anbefalinger
Bergen kommune deler kommisjonens vurdering av at det er både økonomisk og styringsmessig rasjonelt å redusere detaljstyringen av kommunesektoren, men på enkelte områder vil det fortsatt være behov for øremerking av midler. Både juridiske krav, normer, rapporteringsplikter og øremerkede ordninger har de senere årene økt i omfang, noe som bidrar til mindre fleksibilitet og mer administrativt arbeid, og ikke minst til redusert prioriteringseffektivitet.

Bergen kommune støtter derfor kommisjonens tydelige vektlegging av:
• Mer rammestyring og mindre detaljstyring
Dette er nødvendig for at kommunene skal kunne bruke ressursene mer effektivt og prioritere ut fra lokale behov. Kommisjonens forslag om å redusere normer og kompetansekrav samt innlemme øremerkede tilskudd er prinsipielt riktige og går i en ønsket retning, selv om det på enkelte områder fortsatt vil være behov for øremerking.

• Forenkling av regelverk og tilskuddssystemer
Et mer oversiktlig og fleksibelt system vil styrke kommunesektorens evne til å planlegge langsiktig og sikre helhetlige prioriteringer. Dette gjelder særlig områder som i dag er preget av en stor mengde sektorvise ordninger.

• Styrket helhetstenkning og mer effektiv oppgaveløsning
Bergen kommune opplever at rapporten gir et godt utgangspunkt for å utvikle et styringssystem som legger bedre til rette for innovasjon, samarbeid og helhetlig ressursbruk.

Bergen kommune oppfatter at et gjennomgående dilemma med kommisjonens ulike forslag til tiltak mot redusert statlig styring, er bekymringen for at den økonomiske rammen i de respektive sektorene blir svekket. På den ene siden er en storby som Bergen kommune fullt i stand til å gjøre de nødvendige prioriteringene selv. På den andre siden forutsetter dette at kommunesektorens økonomiske rammer er tilstrekkelig til å levere forsvarlige tjenester i alle sektorer.

Bergen kommune har følgende kommentarer til enkeltordninger som omtales:

7.2 Lærernormen:
Kommisjonens flertall foreslår at lærernormen i grunnskolen avvikles, og subsidiært mener det samme flertallet at forskriften bør endres slik at lærernormen skal gjelde på kommunenivå. Bergen kommune mener det er riktig å opprettholde lærernormen på skolenivå. Lærernormen ble innført for å sikre elever lik tilgang på kvalifiserte lærere, uavhengig av hvor de bor. Lærernormen har ikke virket så lenge, men allerede nå ser vi en markant bedring i lærerdekningen i grunnskolen i Norge, og en svekkelse vil sannsynligvis føre til lavere dekning. Bergen kommune mener at dagens lærernorm sikrer fleksibilitet, da den er delt inn i et krav for 1.-4. trinn, og et annet krav for 5.-10. trinn, og at disse kravene skal innfris i form av et gjennomsnitt. Skolene har altså stor grad av frihet i prioriteringen av lærerressurser, og det er ikke behov for å gjøre som kommisjonen foreslår. Bergen kommune mener det er et viktig prinsipp at alle barn skal ha lik rett til utdanning, og at dette kun oppnås dersom vi har like krav til innholdet og kvaliteten på opplæringen. Ved å innføre en lærernorm har vi tatt et viktig skritt i retning av en skole som bidrar til utjevning av forskjeller, og Bergen kommune ønsker ikke en svekkelse på dette området.

7.3 Fjerning av kompetansekravet i helse- og omsorgstjenesten
Bergen kommune støtter forslaget om å fjerne detaljerte kompetansekrav i helse- og omsorgstjenestene. Kravet til forsvarlighet vil fortsatt være førende for bemanning og kompetansesammensetning. I lys av pågående arbeid med oppgavedeling og oppgaveglidning er det viktig at kommunene gis gode og tydelige rammer for å løse utfordringer knyttet til bemanning og kompetanse. Bergen kommune vurderer at kommunen selv er best egnet til å vurdere hvordan oppgavene skal løses innenfor gjeldende forsvarlighetskrav.

Utviklingen i helse- og omsorgssektoren gjør det avgjørende å sikre tilstrekkelig og målrettet rekruttering til helse- og velferdstjenestene. Den demografiske utviklingen med en økende andel eldre innbyggere, der stadig flere også vil ha en demenssykdom, stiller høye krav til tjenestene og gjør det avgjørende å sikre rekruttering av ansatte med oppdatert og relevant kompetanse. Bergen kommune rekrutterer både ferdig utdannede kandidater og studenter som er under utdanning. I tillegg tilbyr vi våre fast ansatte et strukturert kompetanseløp der de kan gjennomføre helsefagutdanning på deltid, samtidig som de opprettholder sin stilling i kommunen. Dette bidrar til å styrke kompetansen i tjenestene og sikre kontinuitet i omsorgen.

En av kommunens viktigste strategier for å rekruttere, utvikle og beholde helsepersonell, er å utdanne egne ansatte. Kommunen tilbyr strukturerte kompetanseløp som gjør det mulig å gjennomføre utdanning på deltid samtidig som ansatte opprettholder sin stilling. Dette bidrar til styrket kompetanse, økt stabilitet og kontinuitet i tjenestene. Bergen kommune rekrutterer også en betydelig andel ferdig utdannet helsepersonell, blant annet gjennom lærlingeordninger, og ser behov for forutsigbare overganger til faste stillinger etter fullført utdanning.

7.4 Innlemming av øremerkede tilskudd til kommunesektoren:
Bergen kommune støtter i hovedsak en forenkling av statlige tilskuddsordninger og forenkling av kommunenes søknads- og rapporteringsregime. Dagens ordninger er ressurskrevende å administrere, og lange søknads- og saksbehandlingsprosesser innebærer at midlene ofte først blir tilgjengelige sent i tildelingsåret. Dette reduserer kommunenes handlingsrom og muligheter til å bruke midlene til de formålene de er ment for. Utfordringene er særlig tydelige for tjeneste- og kompetanseutviklingstiltak.

Ulike tilskudd på helseområdet
Kommunen vil peke på utfordringer knyttet til en full innlemming av øremerkede kompetansemidler til helse i rammetilskuddet. Disse midlene har over tid kommet årlig og bidratt til å sikre kompetanseutvikling i helse- og omsorgstjenestene i en svært stram kommuneøkonomi. Midlene har blant annet muliggjort utdanning av ansatte uten helsefaglig bakgrunn.

Bergen kommune har også erfart endringer i tildelingspraksis etter sammenslåingen til Vestland fylke. I tilskuddsordninger fra Helsedirektoratet, som videreformidles via Statsforvalter, tas det i større grad hensyn til distriktskommuner. Som eneste storby i en region med mange distriktskommuner opplever Bergen kommune lavere uttelling i enkelte av disse ordningene. Det er derfor usikkerhet knyttet til om en innlemming i rammetilskuddet vil ivareta regionale forskjeller, eller om fordelingen i større grad vil baseres på nasjonale hensyn.

Bergen kommune er bekymret for at en presset kommuneøkonomi kan føre til at kompetanseutvikling innen helse- og omsorgstjenestene nedprioriteres dersom øremerkede midler fullt ut innlemmes i rammetilskuddet. Dette kan medføre forskyvning i prioriteringer og lavere aktivitet på et område som er avgjørende for kvalitet og kapasitet i tjenestene. Samtidig vil en tildeling gjennom den kommunale rammen kunne bidra til at midlene blir stilt til rådighet tidligere i året og redusere usikkerhet og risiko knyttet til gjennomføring av tiltak og kompetanseutvikling.

Tilskudd til veterinærdekning
Samtlige kommuner i Vestland fylke har organisert vaktordningen interkommunalt. Ingen kommuner er så store at de kun har vakt innad i sin kommune. Bergen og nabokommunene Askøy, Bjørnafjorden og Øygarden utgjør ett vaktdistrikt, og får tilskudd på knapt 1 mill. kroner til veterinærdekning og administrasjonstilskudd. Samtidig bruker kommunene i vaktdistriktet 1,4 millioner kroner i kommunale midler utover de statlige tilskuddene, for å sikre tilfredsstillende veterinærtjeneste for produksjonsdyr.

Etter kommunens kjennskap, arbeides det med revisjon av dyrehelsepersonelloven. Kommunen er positive til en slik revisjon, fordi loven etter vårt syn er utydelig på innholdet og avgrensingen av kommunens ansvar for veterinærdekning. Tilskuddet til veterinærdekning er statens kompensasjon for å overføre ansvaret i denne loven for veterinærdekning fra seg selv til kommunene. Det er viktig at revisjonen av dyrehelsepersonelloven og en eventuell fjerning av det øremerkede tilskudd sees i sammenheng.

Etter kommunens syn, er det upraktisk at kommunene skal bli pålagt et ansvar for veterinærdekning når markedsforhold og tilgang på veterinærer nødvendiggjør at man uten unntak må gå ut over kommunegrenser for å samarbeide om løsninger for å opprettholde vakttjenesten. En statlig organisert og finansiert tjeneste hadde da vært mer naturlig. Den statlig pålagte oppgaven med ansvar for tilgang på veterinærer er allerede i dag kraftig underfinansiert i mange vaktdistrikter, blant annet distriktet Bergen er vertskommune for. Staten bør rette opp denne underfinansieringen, enten det øremerkede tilskuddet avvikles eller ikke.

Det må avklares hvordan det øremerkede tilskuddet skal fordeles mellom de ulike kommunene ved en eventuell avvikling, og hvordan administrasjonstilskuddet som i dag kun går til enkelte kommuner skal fordeles. Utredningen sier ikke noe om plassering av, og ansvar for, tilskuddsordningen til veterinærreiser, som er en vesentlig del av den økonomiske kompensasjonen til veterinærene. Denne må ikke forsvinne samtidig som det forventes at kommunene overtar dette ansvaret, uten at man blir kompensert for det gjennom rammeoverføringene. En endring i statlig finansiering må sees i sammenheng med at dyrehelsepersonelloven er under revisjon. Dersom endringer i loven og finansieringen ikke blir sett i sammenheng, vil dette kunne gi uheldige og utilsiktede konsekvenser.

7.8 Forenkling av Husbankens investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem
Bergen kommune står i dag med 132 personer på venteliste til langtidsplass, hvorav 120 opptar korttidsplasser. Dette binder opp kapasitet, svekker pasientflyten og gir økte kostnader både for kommunen og spesialisthelsetjenesten. I en slik situasjon er investeringer i sykehjems- og omsorgsbygg avgjørende for å sikre nødvendig kapasitet og driftseffektivitet. Investeringstilskuddet har vært et viktig virkemiddel for å kunne fornye og bygge ut heldøgnsplasser, men i praksis dekker ordningen kun 30–35 prosent av de reelle kostnadene som følge av økte materialpriser, klima- og miljøkrav, tomtekostnader og entreprenørutgifter. Dersom tilskuddsordningen avvikles eller innlemmes i rammetilskuddet uten at slike forhold hensyntas, vil midlene måtte konkurrere med øvrige lovpålagte driftsoppgaver. Det vil kunne svekke kommunens investeringsmuligheter ytterligere og redusere både tempo og omfang i utbygging og modernisering av heldøgnsplasser, med direkte konsekvenser for pasientflyt og tjenestekvalitet.

Bergen kommune støtter forslagene om forenkling av ordningen, men mener at eventuelle endringer må sikre at kommunene fortsatt har nødvendig handlingsrom til å fornye, modernisere og øke kapasiteten i helse- og omsorgsbygg, og at finansieringen gjenspeiler det reelle kostnadsnivået byggprosjektene står i. For at kommunen skal kunne møte framtidige behov på en bærekraftig måte, er det avgjørende at investeringstilskudd eller nye virkemidler legger til rette for løsninger som gir robuste fagmiljøer og effektiv ressursbruk.

Kommunen vil også peke på betydningen av fleksibilitet i utforming av sykehjem og bofellesskap. Bergen bygger i dag bogrupper med 10 plasser fordi dette gir en driftsform som er faglig forsvarlig og bærekraftig i en tid med vedvarende knapphet på helsepersonell. Erfaringer fra både syv–åtte‑grupper og ti‑grupper viser at mindre bogrupper øker utfordringer knyttet til sykefravær, smittevern, permisjoner og situasjoner der ansatte blir stående alene i krevende pleiesituasjoner. Større bogrupper i sykehjem gir mer robuste fagmiljøer, bedre kontinuitet og økt trygghet for beboerne.

Tilsvarende gjelder behovet for bofellesskap til utviklingshemmede. Erfaringene viser at bofellesskap med få leiligheter gjør det vanskelig å drifte tjenestene på en bærekraftig måte. Kommunen er derfor avhengig av bofellesskap med flere leiligheter for å oppnå stordriftsfordeler, sikre større fagmiljøer og gi kvalitativt gode og stabile tjenester. Dette er særlig viktig i lys av den vedvarende knappheten på kvalifisert helsepersonell. Bergen kommune støtter derfor kommisjonens forslag om å fjerne detaljerte utformingskrav og mener at både bogruppestørrelser i sykehjem og antall leiligheter i bofellesskap må baseres på lokale og faglige vurderinger.

Innspill til kommisjonens videre arbeid
Selv om Bergen kommune støtter retningen og vurderingene i første delutredning, vil vi samtidig understreke at del 1 inneholder relativt få konkrete tiltak. Kommisjonen peker på en rekke områder hvor det trengs endringer, men mange av anbefalingene er av prinsipiell karakter og legger premissene for videre arbeid.

Bergen kommune vil derfor uttrykke en klar forventning om at del 2 legger fram flere operative og gjennomførbare forslag, særlig innen:
– forenkling av statlig regelverk
– reduksjon av rapporteringsbyrde
– innlemming av tilskudd i rammeoverføringene til kommunene
– bedre økonomiske rammebetingelser for å møte demografiske utfordringer
– tiltak som fremmer effektiv organisering og kompetansebruk

Kommisjonens videre arbeid bør også inkludere en gjennomgang av rettigheter.

Kommisjonen har vurdert tilskudd på tvers av flere sektorer, med et særlig søkelys på de store velferdsområdene. Som det kommer frem av NOU-en, er disse områdene preget av stor grad av statlig styring (juridisk og pedagogisk), og øremerkede tilskudd på toppen av dette fører til et komplisert system med overlappende styringstiltak. Kommisjonens videre arbeid bør se på veiledninger og anbefalinger som utvikler seg som bindende normer over tid, og som dermed binder det lokale handlingsrommet.

Tilskuddene som foreslås innlemmet er i hovedsak landsdekkende ordninger som finansierer ordinære kommunale oppgaver, og flere har bestått over relativt lang tid. I NOU-en er det gjort flere avgrensinger, som blant annet innebærer at de to største øremerkede tilskuddene, integreringstilskuddet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, ikke er vurdert.

Kommisjonen bør se nøyere på prinsipper for når det er hensiktsmessig å opprette eller opprettholde øremerkede tilskudd. Eksempler på dette kan være større tiltak som krever nasjonale støtteordninger, eller når behov for tilskudd skyldes eksterne virkninger som ikke skyldes kommunens egen aktivitet.

Bergen kommune viser konkret til at enkelte ordninger som integreringstilskuddet ikke bør rammefinansieres. Dette tilskuddet skal dekke kostnader knyttet til bosetting av flyktninger, en frivillig oppgave for kommunesektoren. Tilskuddet er ikke søknadsbasert. Det består av faste satser, og finansierer kostnader som gjelder en avgrenset gruppe innbyggere som kan ha store variasjoner over tid og mellom kommuner. Dette er et godt eksempel på at enkelte særordninger kan være nødvendige for å nå nasjonale mål.

Utfordringene Bergen kommune opplever, deler vi med flere andre kommuner i landet. Det er likevel behov for lokale tilpasninger basert på lokale særegenheter. Vi deler derfor synet på at mer rammestyring og mindre detaljstyring er nødvendig for å tilpasse tjenester lokalt, samtidig som det gir mer forutsigbar finansiering og oversikt for kommunene. Dette er nødvendig for å kunne møte dagens komplekse utfordringer og utvikle tjenester på en bærekraftig måte basert på både lokale utfordringer og muligheter.

Samtidig vil vi understreke risikoen for ulikheter i tjenestetilbudet mellom kommuner uten nasjonale minimumsstandarder. Fjerning av øremerking kan føre til underprioritering av enkelte grupper og tjenesteområder, særlig ved begrenset kapasitet og midler. Dette kan føre til geografiske forskjeller som kan ramme særlig sårbare grupper.

Bergen kommune anbefaler derfor at grepene som blir tatt blir evaluert for å sikre at konsekvensene ikke rammer enkelte grupper uforholdsmessig. På sosialfeltet mener kommunen at dette særlig er viktig for tilskuddene som berører tiltak innen rus- og psykisk helsetjenester, behandling av spiseforstyrrelser, sosiale tjenester og kompetanseheving innen barnevern. Disse tjenesteområder står i dag under sterkt press grunnet økning i hjelpebehov og begrensede midler. Samtidig er det viktig å sikre at fjerning av øremerkede midler ikke fører til færre inntekter for kommunene generelt.

Rapporteringsvolumet bør gjennomgås i det videre arbeidet. Rapporter til ulike deler av staten er omfattende og detaljerte. Det ligger et betydelig potensial i å redusere innsamlingen til det som faktisk brukes. Samtidig er det et problem for de data som faktisk brukes, at de ikke alltid publiseres på kommunenivå. Det gjør dataene mindre brukbare for kommunene.

Bergen kommune vil anmode kommisjonen om å se på de betydelige arealrelaterte utfordringene kommunesektoren står i. For en by med høyt arealpress som Bergen, kombinert med behov for rask realisering av tjenestebygg, herunder sykehjem, omsorgsboliger og bofellesskap, får dette vesentlige konsekvenser.

Nylige erfaringer viser at det tar mellom 7–10 år å få på plass et sykehjemsbygg. Bergen kommune støtter derfor kommisjonens vurdering knyttet til forenkling i noe av plan- og bygningslovens bestemmelser, som kan få betydning for mer effektive arealprosesser.
En mer samordnet, forenklet og forutsigbar statlig styring på plan- og arealområdet vil kunne bidra til at kommunene i større grad kan ivareta sin rolle som samfunnsutvikler og sikre nødvendige arealer til velferdstjenester og bærekraftig byutvikling. Bergen kommune ber derfor kommisjonen om å gi dette området en sentral plass i den videre delutredningen.

Kommunenes utfordringer er i stor grad knyttet til behovet for tilstrekkelig og riktig kompetanse i tjenestene. Bergen kommune har et stort behov for helsepersonell, og fylkeskommunens kapasitet og rammer for utdanning av lærlinger er avgjørende for kommunens mulighet til å rekruttere rett kompetanse på rett nivå. For å sikre langsiktig planlegging og målrettet kompetansebygging i sektoren, må utdanningstilbudet være forutsigbart over tid.

Under følger eksempler fra 2025 på statlig styring som kan bidra til å øke forventningsgapet mellom innbyggere og kommunen som tjenesteleverandør.

Eksempel fra sosialtjenestene:
Gjeldende sosialtjenestelov av 2010 av er i stor utstrekning basert på forarbeidene til sosialtjenesteloven av 1991. Loven er ikke tilpasset dagens organisering i Nav, og direktoratet formidler årlig flere nye lovtolkninger. Det bør primært settes ned et lovutvalg for ny sosialtjenestelov. Alternativt kan det i påvente av et lovutvalg settes ned et utvalg som vurderer om gjeldende lovtolkninger og føringer i rundskriv og andre dokument, kan endres innenfor gjeldende lov med tanke på å redusere detaljstyring og øke det kommunale handlingsrommet.

Eksempler fra psykisk helse:
Stortingsmelding 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse inneholder mange gode intensjoner. Bergen kommune er usikker på om det er økonomisk handlingsrom for kommunen til å gjennomføre de tiltak som ligger til kommunen.

Etter en endring i vilkårene for hvem som kan dømmes til tvungen omsorg i Lov om straff (straffeloven) § 63 og tvunget psykisk helsevern (straffeloven § 62) i 2019, har antallet som dømmes etter disse paragrafen blitt mangedoblet. Når disse personene er ferdig sonet/behandlet og skal tilbakeføres til kommunene, får kommunene full statlig dekning for personer som er under rehabilitering etter dom etter § 63. Kommunene mottar ingen statlig refusjon utover den ordinære, for ressurskrevende brukere som dømmes etter § 62. Her burde kommunene også få full statlig finansiering, ettersom det er litt tilfeldig hvilke paragraf personer dømmes etter, og begge er like ressurskrevende for kommunene å rehabilitere.

Det er viktig at kommunene har gode psykiske helsetjenester til barn og unge. Oppgaveforskyvningen av en særlig ressurskrevende tjeneste er, slik vi ser det, ikke tilstrekkelig finansiert for kommunene. For de sykeste barna må kommunene tilby familien døgnavlastning i perioder, noe som er ressurskrevende.

Eksempler fra integreringsfeltet
Bergen har mange ukrainske flyktninger som mottar økonomisk sosialhjelp og er over 55 år. Disse har ikke hatt rett til introduksjonsprogram og har få forutsetninger for å bli økonomisk selvhjulpne. Det er problematisk med konsekvensene på sikt når kommunen ikke lenger mottar integreringstilskudd for denne gruppen av flyktninger. Dette vil gå ut over en allerede svekket kommuneøkonomi. I høringen til endringene i Integreringsloven har vi foreslått endringer som påvirker kommunens selvråderett, blant annet i hvem som skal ha ansvaret for å koordinere fagfeltet.

Eksempler fra barn- og familiefeltet
Barnevernsreformen, også kalt oppvekstreformen, trådte i kraft 1. januar 2022. Reformen har gode intensjoner. Staten pålegger kommunalt barnevern nye oppgaver, men samtidig må kommunen betale staten, gjennom BUF-etat, stadig høyere priser for institusjonsplasseringer. Kombinasjonen av dette gir kommunesektoren økonomiske utfordringer når finansieringen ikke er tilstrekkelig. Selv om det forebyggende arbeidet øker, er det utfordrende for kommunen å redusere institusjonsplasseringer når utfordringer med psykisk helse, rus og ungdomskriminalitet er økende i samfunnet.

Forsøk på økonomisk insentiv gjennom økte priser for å få ned institusjonsplasseringer, slår derfor feil ut for kommunene.

Nasjonalfaglig retningslinje for helsestasjons- og skolehelsetjenesten gir rammer for tjenesten. Denne skal sikre et helhetlig tilbud i hele landet, men når det legges nye føringer må kommunene finansiere dette innenfor de ordinære frie midlene. Et eksempel er kikhostevaksinering til gravide kvinner i uke 26. Da dette ble lagt inn i barnevaksinasjonsprogrammet for Bergen økte kostnadene med 1 årsverk. Isolert sett er dette lite, men det kommer stadig nye kontroller, vaksiner og undersøkelser som medfører nye utgifter for kommunene.

Store ansvarsområder i jordmortjenesten ble overført fra stat til kommune for noen år tilbake. Det var et godt grep, da tjenestene nå kommer hjem til brukeren, men finansiering for denne oppgaven står ikke i forhold til omfanget. I tillegg her spesialisthelsetjenesten kuttet antall liggedøgn etter fødselen til et minimum, noe som betyr mer press på kommunale tjenester.

Eksempler fra barnehage- og skolefeltet:
Kommunen er pliktsubjekt og skal levere lovpålagte tjenester på eksempelvis skoleområdet, da må kommunen også ha handlingsfrihet til å innrette opplæringen på best mulig måte i tråd med opplæringsloven og forskrifter.

I dialogen med andre kommuner er erfaringen at statlig myndigheter, spesielt statsforvalterembetene, har ulik praksis innenfor oppvekstfeltet. Samkjørte statsforvalterembeter kan føre til at tilsynspraksis og klagebehandling på tvers av embetene blir mer like, istedenfor at du kan få forskjellige svar alt ettersom hvilket embete som behandler saken.

Direktorater kan utarbeide flere maler kommunene kan bruke for lokale forskrifter og vedtak, som for eksempel Utdanningsdirektoratet har laget for individuell tilrettelagt opplæring. Dette vil kunne spare mye arbeid lokalt, både administrativt og politisk.

Direktoratene kan samtidig bli bedre på å vise til kommuner/fylkeskommuner med god praksis som andre kan lære av. Samtidig må det være reelt handlingsrom for kommunene. Statlig myndigheter må prioritere hva de vil pålegge kommunene eller ikke.

Eksempel er Utdanningsdirektoratets mobilforbud, der statlig myndigheter kommer med anbefalinger som oppleves som pålegg/forventning om at kommunene skal innføre. Skolesektoren har et stort tilsynstrykk og det er variasjon i hvordan tilsyn utøves. Det er en fordel om nasjonal tilsynsmyndighet kan sikre at statlige tilsyn gjennomføres på samme måte, uavhengig av hvilke ansatte og kontorer som utfører tilsynet. Det bør også vurderes om den samlede mengden tilsyn og rapporteringer kan reduseres.

Innføring av ny § 9A i Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) i 2017, skulle redusere byråkratiseringen i skolen og føre til mindre skriving og mer handling. Erfaring med dette kapittelet, også etter den nye lovteksten i § 12 i ny opplæringslov fra 2024, er at Statsforvalters praksis har blitt en driver for økt byråkratisering i skolene, gjennom et utstrakt dokumentasjonskrav på alle nivåer i prosessene.

Det er en interessant forskjell mellom barnehagelov og opplæringslov der retten til et godt barnehage- eller skolemiljø er innrettet ulikt. I Lov om barnehager er det ingen individuell klageadgang etter §§ 41-43 selv om enkeltbarn har retten på individnivå, i skole er klageadgangen etter § 10 i opplæringsloven imidlertid individuell. Det betyr at kollektivets rettigheter kan settes opp mot individets rettigheter, her blir det ofte målkonflikter. En endring for skole i retning av slik retten til ett trygt og godt barnehagemiljø er innrettet, vil både sikre retten til elevene som gruppe og individuelt, men også redusere saksbehandling betydelig slik at tiden kan benyttes forebyggende tiltak

Statlig kontroll må ta høyde for kommunenes samlede ansvar og prioriteringer
Kommunene har et bredt og sammensatt samfunnsoppdrag, der tjenester, myndighetsutøvelse og utviklingsansvar skal balanseres innenfor begrensede økonomiske og administrative rammer. Det vises i den sammenheng til Kommuneloven § 2-2 Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret: «Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. (…) Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.»

I dag opplever mange kommuner at statlige tilsyn og klagebehandling hos statsforvalteren i for liten grad tar høyde for denne helheten. Kontrollen rettes ofte mot ett avgrenset sektorområde uten forståelse for at kommunene kontinuerlig må prioritere mellom lovpålagte oppgaver. Resultatet er at enkeltvedtak fra statlige instanser kan presse kommunene til tiltak som isolert sett kan fremstå riktige, men som samlet sett fører til dårligere ressursutnyttelse, økte kostnader og svekkede tjenester på andre områder.

For å sikre best mulig bruk av fellesskapets ressurser – og reell måloppnåelse på tvers av sektorer – er det avgjørende at statlige tilsyn og klagesaksbehandling i større grad legger til grunn kommunenes helhetlige ansvar og nødvendige prioriteringer. Dette forutsetter en mer systemorientert tilnærming, der vurderinger av forholdsmessighet, samlet risiko og faktisk gjennomførbarhet inngår som sentrale elementer.

Andre premisser for høringsuttalelsen
Kommisjonens arbeid bygger blant annet på NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet – likt ansvar, ulike forutsetninger. Reduksjon av statlig detaljstyring var en av anbefalingene, samtidig som at «større kommuner» ble trukket frem som det viktigste tiltaket for å kunne videreføre generalistkommunesystemet. Bergen kommune gir til denne høringen en uttale som ikke går inn på bakenforliggende forutsetninger for statlig styring som blant annet generalistkommunesystemet og kommunestruktur. Dette er spørsmål som det antas at blir omtalt i kommisjonens andre delutredning.

Avsluttende merknader
Alt i alt mener Bergen kommune at Kommunekommisjonen har levert en solid og innsiktsfull rapport som beskriver utfordringene i kommunesektoren på en god måte og foreslår en hensiktsmessig retning for framtidig styring. Vi er positive til hovedlinjene, støtter virkelighetsbeskrivelsen og ser frem til en mer handlingsrettet og konkret del 2 av arbeidet. I den forbindelse ønsker vi særskilt fokus på statens tilsynsvirksomhet og klagebehandling, og forslag til endringer i myndighetsutøvelsen som i større grad tar hensyn til helheten i kommunenes oppgaver og plikter, og legger til rette for en best mulig utnyttelse av ressursene, samlet sett.

Bergen kommune understreker betydningen av at kommisjonens forslag følges opp i den videre politikkutviklingen av statlige myndigheter.

Vedlegg: .